ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI, ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI NON GOVERNATIVE E IL RAGGIO D’AZIONE (L’AMPIO VENTAGLIO RICOMPRENDE ANCHE LA PROTEZIONE DI INTERESSI UMANITARI: LA MISSIONE ASSOCIATIVA LEGATA AI DIRITTI UMANI).
Autore: Prof. Avv. Carlo Morselli
Sommario: 1. Il quadrante generale del diritto internazionale - 2. Doppio binario, ad imitazione o sulla scia della nota teoria della “Pluralità degli ordinamenti giuridici“ di Santi Romano (cenno a O.I.N.G.) - 3. Organizzazioni internazionali non governative - 4. I fattori identitari e la ricerca e salvataggio di naufraghi nel Mediterraneo - 5. OING e diritti umani.
1. Il quadrante generale del diritto internazionale
Il telaio di sviluppo del diritto internazionale (calato nella dimensione “dell’organizzazione internazionale“[1]) si regge su un piano che, stipulativamente, può appellarsi “orizzontale e quello ruota sull’«intensificarsi delle relazioni interstatali…la tendenza alla loro progressiva istituzionalizzazione»[2].
Ma il riordino, al pari di una lucida proprietà distributiva, oltre che orizzontale, in parallelo a questo, è anche “verticale“, ciò che rappresenta un seconda dimensione, tracciandosi immaginarie coordinate cartesiani: si tratta, appunto, di un processo diretto ad un riassetto dei rapporti fra Stati, maggiormente caratterizzati e qualificati, di stampo verticale, e i cc. dd. non-State-actors. Vuole riconfigurarsi il bacino di partecipazione democratica nella formazione o enucleazione ed adozione delle scelte funzionali alla tenuta degli atti internazionali[3].
In siffatto ordine di idee, ciò che è stato un ruolo emergente, successivamente attestatosi, è quello riservato alle Organizzazioni internazionali non governative (O.I.N.G., reso e ridotto in acronimo) e ciò per il vincolo destinativo che si sono date, di essere rappresentanti ed esponenti della tutela e salvaguardia di categorie di soggetti deboli (per definizione) in raffronto comparativo con le posizioni ufficiali mantenute dalle diplomazie governative. E già si staglia all’orizzonte un vocabolario degli antonomi: l’opposizione rappresentanze governative/organizzazioni internazionali non governative.
L’esigenza di protezione di fasce della società civile si è canalizzata per il tramite delle OING che, eundo, occupano il palcoscenico mondiale acquistando prerogative negli spazi tradizionalmente riservati al discorso politico intergovernativo. Ciò è testimoniato dal loro aumento in quantitate e dall’avere annesso il pubblico come tessera di un mosaico, nonché implementato dalla ritrovata forza di alcune associazioni di costituirsi in (nella forma di) networks al fine di sostenere incisivamente e visibilmente importanti campagne di sensibilizzazioni (si pensi alle domande di “atti di desistenza“ e di moratorie sulla pena di morte o, nei conflitti armati, sull’impiego delle mine antiuomo[4]).
Del resto, quanto detto riflette il chiaro tessuto dell’art. 1, Dichiarazione delle Nazioni Unite sui Difensori dei Diritti Umani: «Tutti hanno il diritto, individualmente ed in associazione con altri, di promuovere e lottare per la protezione e la realizzazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali a livello nazionale ed internazionale»[5].
2. Doppio binario, ad imitazione o sulla scia della nota teoria della “Pluralità degli ordinamenti giuridici“ di Santi Romano (cenno a O.I.N.G.)
In tema, (non occasionalmente, ma) all’interno di una importante voce enciclopedica, nel suo impianto, si è messo in luce, e ciò già nel 1981, «il progressivo ed enorme incremento delle relazioni internazionali ad ogni livello. Da una parte i rapporti interstatali sono aumentati ad un ritmo elevatissimo, abbracciando una quantità sempre più vasta di materie…così che può affermarsi che non esiste più settore, tradizionalmente considerato di “riservato dominio“, che…non sia toccato da norme internazionali. D’altra parte anche le relazioni internazionali interindividuali hanno conosciuto una enorme espansione…indice chiaro di una tendenza di una sempre crescente cooperazione ed interdipendenza fra Stati e fra popoli»[6].
A questo punto, alla soglia di un doppio binario - in scala concorrente o dialettica, quale altera pars - possiamo cogliere la “circolazione“ e l’attestazione di una compresenza, non propriamente collaterale se l’espressione “collateralismo“ rappresenti il contrassegno di una deminutio - in quanto si è robustamente e autorevolmente segnalato, in un crescendo classificatorio per gradazione ascendente (o climax), che «al fenomeno che si è ora individuato, che si svolge….strettamente sul piano dell’ordinamento internazionale, si accompagna…ad un livello inferiore, ma ancora come espressione di questa ampia cooperazione, una collaborazione internazionale fra individui, gruppi o associazioni di privati, far enti variamente qualificati dai diritti interni, i quali singolarmente vivono sottoposti alla sovranità di differenti Stati».
I cennati gruppi, però non sono in posizione di assoluta soggezione, entità satelliti, come, per esempio, succede per il fenomeno del colonialismo, non trattandosi, complessivamente (fra “soggetti“ internazionali, sebbene non in posizione paritaria) di un epifenomeno ma di una macro vicenda plurilivello o multifattoriale. L’Autore, proseguendo nell’indagine, osserva che «queste entità…costituiscono forme di vita associata che, per essere caratterizzate da una partecipazione multinazionale e per essere destinate ad operare nel territorio di differenti Stati, possono essere classificati anch’esse “internazionali“. Quando, poi, in particolare, questa vita associativa non presenti il fine immediato di lucro proprio delle società industriali e commerciali, si è in presenza, allora, delle cosiddette organizzazioni internazionali non governative, per mezzo delle quali quegli individui…tendono…a raggiungere in maniera più efficace…gli scopi che si prefiggono»[7]. Sta a noi, ora, capitalizzare questo dualismo o bifrontismo, ripartito/oscillante fra ordinamento internazionale e organizzazione internazionale (le due “o“) inserita nell’omonimo circuito, partendo da una connotazione negativa: laddove operano le OING[8] l’ordine complessivo non può, più, dirsi ed appellarsi monistico ma complementare ed extraindividuale, e senza, per tale via, volere affermare o ventilare l’approdo ad un regime di diarchia nella gestione del potere regolativo o di equivalenza normativa, nel cui contesto in cui invece esclusivamente allo Stato si riconosce la condizione di essere la sola fonte normativa, fonte del diritto, e il solo titolare del potere coercitivo, legittimato all’uso della forza[9].
Piano piano, però, ci stiamo calando nel fertile terreno dell’arcinota teoria della “pluralità degli ordinamenti giuridici“ di Santi Romano, il quale affermava (con la sua teoria istituzionale, del tutto innovativa) che «il diritto non può essere soltanto la norma posta dall'organizzazione sociale, come spesso dice, ma è l'organizzazione sociale che, fra le sue altre manifestazioni, pone anche la norma»[10].
Questa teoria si afferma in opposizione alle concezioni giuspositivistiche e statalistiche “riduttive“, che concentravano, cioè, isolandolo, tutto il diritto nelle mani Stato (reductio ad unum), trascurando di assegnare rilevanza a quelle che la Costituzione italiana chiama «formazioni sociali», di diversa estrazione e che godono di una certa autonomia, quantomeno negativa (esclusione di un potere d ingerenza esterna). Così è la stessa Costituzione repubblicana che non ha respinto, almeno a livello di principio, l’impianto che conti una pluralità di ordinamenti giuridici (al di fuori di una configurazione monopolistica), in termini di libertà. Almeno la “organizzazione“ risulta variamente condivisa (computando i tre fattori indefettibili degli ordinamenti giuridici, la pluralità dei soggetti, la normazione e l’organizzazione) non seguendo un regime di stretta appartenenza, in termini di esclusività.
Proprio Santi Romano considerava “l’organizzazione“ la matrice delle prime norme positive e riteneva che una determinata società può essere governata da una pluralità di ordinamenti giuridici[11], che possono essere anche non in sintonia tra loro.
3. Organizzazioni internazionali non governative
L’impiego della formula originaria « non governamental organizations» è risalente, all’art. 71 della Carta delle Nazioni Unite, sullo status consultivo. L’ONU - può dirsi - è stata la prima organizzazione internazionale multilaterale a innestare e cristallizzare, nelle salde tavole della propria Carta istitutiva, forme stabili di consultazione, con le organizzazioni nongovernative, ONG. L’art. 71 sancisce: il Consiglio economico e sociale può prendere opportuni accordi per consultare le organizzazioni non governative interessate alle questioni che rientrino nella sua competenza. Tali accordi possono essere presi con organizzazioni internazionali e, se del caso, con organizzazioni nazionali, previa consultazione con il Membro delle Nazioni Unite interessato.
Il raggio del dettato adottato indica gli enti che, seppure non possono essere inquadrati nelle organizzazioni internazionali intergovernative, godono di una rilevante prerogativa: hanno titolo per partecipare ai lavori del Consiglio economico e sociale (ECOSOC), sulla base del riconoscimento dello status consultivo.
A mente della risoluzione n.1296 (XLIV) 23 maggio 1968, regolata dalla risoluzione n. 31 del 25 luglio 1996 considera privo di rilievo il requisito della internazionalità dell’organizzazione nella prospettiva dell’accreditamento presso l’ECOSOC[12]. In via esplicativa, al riguardo, si è chiarito che «il Consiglio ritiene opportuno avviare forme di consultazione non solo con organizzazione più strutturate (le c.d. AdvocacyNGOs, dotate di apparati professionali e rappresentative di interessi generali in varie regioni del mondo), ma anche con quelle che operano in contesti locali (le c.d. Community BasedOrganizations-CBOs, note come GrassrootsOrganizations-GROs), al fine di garantire un’adeguata rappresentanza degli interessi presenti nelle diverse aree del mondo, con particolare attenzione ai paesi in sviluppo»[13].
Le OING hanno proprie competenze, ciò che rileva sul piano identitario, delle caratteristiche tradizionali: a) esclusione di finalità locupletative: b) autonomia e indipendenza verso i governi nazionali e centrali (ma non autodichia).
4. I fattori identitari e la ricerca e salvataggio di naufraghi nel Mediterraneo
Le O.I.N.G., riassuntivamente, possono intendersi quali associazioni istituite su impulso di soggetti privati, dirette ad instaurare un meccanismo di connessione, sul piano transnazionale, tra diverse unità associative nazionali in diversi settori, tra cui quello - di spicco - umanitario. Non vi è pieno accordo - si deve precisare - sugli elementi che concorrono e contribuiscono (le due “c“) per qualificare e classificare la natura internazionale delle associazioni non governative. Alternativamente, i fattori individualizzanti vengono ricercati sul carattere internazionale delle finalità condotte, sulla consistenza dell’attività portate avanti, sull’elemento ratione loci: sulla presenza (una presenza “orientata“, aggiungiamo, e non “spoglia“, priva di un indirizzo destinativo) dell’associazione nei territorio di una pluralità di Stati, sulla aggregazione organica internazionale della figura associativa. Si ritiene che ad integrare l’impronta e la connotazione internazionale (strictosensu) dell’organizzazione non governativa è necessaria la compresenza o concorrenza (ovvero coesistenza) dei segnalati e richiamati fattori[14]. In un lavoro enciclopedico, si è scritto che «il fenomeno dell’”Organizzazione internazionale“ è in larga misura derivato dalla nascita delle Nazioni Unite e dal suo modello di società mondiale come società di Stati…sono organizzazioni internazionali sia quelle interstatuali formate da Stati (International Organizations) o intergovernative (Intergovernmental Organizations) sia quelle non governative formate da associazioni o istituzioni private appartenenti a più Stati…(Non-governmental Organizations)»[15].
Però, una definizione con un sufficiente coefficiente di precisione può estrarsi dalla Convenzione di Strasburgo circa il riconoscimento della personalità giuridica delle organizzazioni non governative, aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d’Europa il 24 aprile 1986, entrata in vigore il 1° gennaio 1991[16].
Quest’ultimo riferimento ha carattere evocativo: successivamente alla cessazione degli interventi di Mare Nostrum, il 31 ottobre 2013, che è stata una operazione italiana militare e umanitaria posta in atto a seguito del tragico naufragio di Lampedusa del 3 ottobre, che ha contato 366, alcune ONG sono intervenute direttamente con navi private nel Mediterraneo per le tipiche attività di ricerca e salvataggio (dei naufraghi), in coordinamento con la Guardia Costiera italiana.
La Sea-Watch rappresenta un’organizzazione umanitaria, che non persegue scopi di lucro, che svolge attività di ricerca e salvataggio nel Mediterraneo centrale[17], fornisce mezzi per il soccorso d’emergenza in mare(e quando non trova la “strada sbarrata“ dalla politica c.d. dei porti chiusi o “intralciata“ dalla pandemia[18] o non viene “fermata[19] in alternativa all’ostracismo[20]), e chiede risoluzioni di politiche estere che gestiscano le cause degli imponenti processi migratori che si registrano questi anni[21], all’origine di una crisi umanitaria nel Mediterraneo[22]. Sulla relativa attività, si è ricordato «nell’estate del 2020, la Sea Watch 3 e la Sea Watch 4 hanno lasciato a turno il porto di Burriana (Spagna) e hanno proceduto al soccorso di diverse centinaia di persone in pericolo o in difficoltà nelle acque internazionali del Mar Mediterraneo. I rispettivi comandanti di tali navi sono stati poi informati dall’Italian Maritime Rescue Coordination Centre (Centro italiano di coordinamento dei soccorsi in mare), con sede a Roma (Italia), che il Ministero dell’Interno (Italia) aveva autorizzato lo sbarco e il trasbordo delle persone interessate in navi situate nel porto di Palermo, per quanto riguarda la Sea Watch 4, e nel porto di Porto Empedocle, per quanto riguarda la Sea Watch 3. Esse hanno quindi ricevuto istruzioni nel senso di dirigere le loro navi verso tali porti e di procedere a tali operazioni»[23]. Nel mese di aprile il numero di persone costrette a fuggire, ad attraversare il Mediterraneo e che sono riusciti ad approdare in Italia è pari a 3.683 (420 minori non accompagnati). Così, il mar Mediterraneo seguita a essere luogo dove sempre più persone, in fuga da guerre e persecuzioni, incontrano la morte[24]. Non può trascurarsi di ricordare che nel concetto di immigrazione «rientra ogni movimento migratorio interazionale, individuale o di massa…Una prima osservazione riguarda la dimensione internazionale che caratterizza…i processi e, di conseguenza, le politiche e le normative dell’immigrazione», e quindi già «all’inizio degli anni ’90 l’immigrazione è un processo “globale“»[25].
Per esempio l’Associazione delle organizzazioni italiane di cooperazione e solidarietà internazionale (“AOI”) è impegnata nella rete della cooperazione internazionale, aiuto umanitario e accoglienza di rifugiati e migranti.
5. OING e diritti umani
Le OING hanno proprie competenze, e, come si è scritto, propri «caratteri tipici»[26] ciò che rileva sul piano identitario. D’altra parte le OING, le loro voci, si presentano e propongono (le due “p“) come validi interlocutori dei governi nazionali quando bisogna portare avanti e realizzare politiche di intervento - e senza che vengano percepite come di ingerenza - nel campo dei diritti umani[27], estese in altri settori legati alla salvaguardia dell’ambiente e alla cooperazione e allo sviluppo. Ciò equivale ad un riconoscimento di una specie di status del diritto internazionale verso le OING e, d’altra parte, «è indubbia la natura di diritto soggettivo degli istituti di protezione internazionale: e tanto anche per la forma minore della protezione umanitaria (ora riportata a ipotesi predeterminate dal d. l. n. 10/2020, mediante la previsione della protezione speciale), che va annoverata tra i diritti umani fondamentali che godono della protezione apprestata dall'art. 2 della Costituzione e dall'art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, e non può essere degradata ad interesse legittimo per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può essere affidato solo l'accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell'esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservato esclusivamente al legislatore (S.U. n. 19393, 09/09/2009, Rv. 609272; conf. S.U. n. 11535/2009)»[28].
Indubbiamente, «si deve tener conto dell’assistenza fornita a tale persona da attori della società civile, come le organizzazioni non governative, purché l’UNRWA mantenga con questi ultimi un rapporto di cooperazione formale di natura stabile, nell’ambito del quale gli stessi assistono l’UNRWA nell’adempimento del suo mandato»[29]. Nello stesso anno 2022, il Consiglio di Stato ha evocato la Freedom House (una organizzazione non governativa internazionale, con sede a Washington, D.C., che conduce attività di ricerca e sensibilizzazione su democrazia, libertà politiche e diritti umani), il relativo rapporto annuale in cui misura il grado di libertà civili e diritti politici garantiti in ciascun paese («che costituisce indicatore utilizzato da diverse ricerche di scienza politica, tra le quali quella svolta dalla ECOI – European Country of Origin Information network»)[30].
Rappresentano, specificamente, una sorta di “minorata difesa“, le (di nuovo ventilate, nell’agosto 2022) “Politiche contro i migranti in violazione dei diritti umani“, riprendendo il centrato esergo di Ferrajoli[31] che parla anche di diritto disumano[32], nonché “La criminalizzazione delle ONG“ di Masera[33].
Autore: Prof. Avv. Carlo Morselli, Docente “Roma Tre“ Università degli Studi – Giurisprudenza Dipartimento di Eccellenza – Esp. (Dir. pen. e proc. pen.) Master II liv., Docente Università degli Studi LUMSA di Roma – Taranto – Palermo. Dipartimento di Giurisprudenza.
[1] Sul punto, P. Ziccardi, Organizzazione internazionale (in generale), in Enc. dir., XXXI, Milano. Giuffrè, 1981, 159: «l’espressione “organizzazione“ riferita al diritto…viene utilizzata in due significati diversi…Si parla di organizzazione, sia per indicare la coerenza interna di un sistema, di cui mira a coglierei principi che ne consentono la ricostruzione unitaria; sia…per indicare quel settore delle norme giuridiche che provvedono a configurare come giuridico un assetto determinato delle strutture sociali ». Cfr., da ultimo, A. Tanzi, Introduzione al Diritto Internazionale Contemporaneo, Padova, Cedam, 2022: le tre funzioni su cui si fonda l’ordinamento giuridico internazionale – formazione, accertamento e attuazione coercitiva delle regole – vengono analizzate nella loro dimensione storico-sociale moderna e contemporanea, tenendo conto delle più recenti tendenze “sovraniste”. L’.A. tratta il fenomeno delle organizzazioni internazionali.
La disamina, del settore, ruota attorno ai caratteri fondamentali della comunità internazionale e sulla struttura istituzionale dell'ordinamento giuridico internazionale, avuto riguardo agli istituti essenziali del diritto internazionale nella res extensa storica, politica e sociale e in riferimento alla prassi internazionale. Si affrontano gli aspetti giuridici delle organizzazioni internazionali, enti collettivi “dettati“ dagli Stati attraverso accordi internazionali per insediare strutture permanenti di cooperazione nei vari settori delle relazioni internazionali. Non può negarsi particolare rilevanza alla cooperazione internazionale in materia di sicurezza collettiva, sanità, gestione dei flussi migratori e diritti umani e, in siffatta ottica, ai profili istituzionali e all'azione delle organizzazioni internazionali maggiormente coinvolte in tali ambiti (Organizzazione delle Nazioni Unite; Organizzazione mondiale della sanità; Unione europea; Consiglio d'Europa).
[2]N. Colacino, Postilla di aggiornamento. Organizzazioni internazionali. II) Organizzazioni internazionali non governative, in Enc. giur. Treccani, Agg.XV, Roma, 2006, 1.
[3]B. Arts-M. Noortmann. B. Reinalda, Non State Actors in International Realations, Aldershot, 2001.
[4]K. Anderson, The Ottawa Convention Banning the Landmines, the Role of International Non-Governmental Organizations and the Idea of International Civil Society, in EJIL, 2000, 91 s.
Tra le moltissime O.I.N.G che operano su scalamondiale, alcune rivestono una tale importanza da essere menzionate anche in accordi internazionali: la Croce rossa internazionale, la Camera di commercio internazionale, la Federazione sindacale mondiale, Amnesty International.
[5]Dichiarazione delle Nazioni Unitesui Difensori dei diritti umani Dichiarazione sul diritto e la responsabilità degli individui, dei gruppi e degli organi della società di promuovere e proteggere le libertà fondamentali e i diritti umani universalmente riconosciuti, Adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite con Risoluzione 53/144, 8 marzo 1999. Articolo 5 Allo scopo di promuovere e proteggere i diritti umani e le libertà fondamentali, tutti hanno il diritto, individualmente ed in associazione con altri, a livello nazionale ed internazionale: a) di riunione e assemblea pacifica; b) di formare, aderire e partecipare a organizzazioni non-governative, associazioni o gruppi;c) di comunicare con organizzazioni non-governative o intergovernative.
[6]P. Benvenuti, Organizzazioni internazionali non governative, in Enc. dir., XXXI, Milano, Giuffrè, 1981, 159, e sulla Cooperazione rafforzata (dir. UE), in Enc. giur. Treccani, Agg. XVII, Roma, 2009, 1 definito «lo strumento giuridico che consente l’adozione di forme di integrazione differenziata tra gli Stati membri, ovvero la possibilità che solo alcuni Stati intraprendano determinate politiche dell’UE» v. M. Dolores, mentre sulla «Cooperazione giudiziaria penale tra gli Stati membri dell’Unione Europea», v. M. R. Marchetti, in G.Conso-V.Grevi-M.Bargis, Compendio di procedura penale, Padova, Cedam, 2020, 1119 sulle «disposizioni …riguardanti il principio del mutuo riconoscimento» e M. Chiavario, Giustizia penale e cooperazione tra Stati: fonti e strutture transnazionali, in Diritto processuale penale, Torino, Utet, 2022, 908 s., «nella prospettiva di una collaborazione interstatuale per il funzionamento degli apparati di giustizia».
[7]Benvenuti, Organizzazioni internazionali non governative, in Enc. dir., cit., 410.
[8]E. Tramontana, Organizzazioni non governative e ordinamento internazionale, Padova, Cedam, 2014, ove si traccia l'evoluzione storica delle ONG nell'ambito della vita giuridica internazionale, dalle origini; E. Adjahoungb, Organizzazioni non governative di diritto internazionale: Il ruolo mutevole delle ONG nella ricerca di uno status giuridico internazionale, Edizioni Sapienza, 2020; Le organizzazioni non governative: Risorse e modelli di organizzazione, di Aa. Vv. (Autore), N, Boccella e al. (a cura di), Led Edizioni Un,. 2012.
[9]Della forza “legittima”, alla J. J. Rousseau, Il contratto sociale, libro I, cap. I; libro I, cap. IV e V.
[10]Cfr. Santi Romano, “L'ordinamento giuridico”, I ed. 1917-18; II ed., Firenze, Sansoni, 1946 (ristampa 1977), 18. Cfr., al contempo, F. Modugno, Legge. Ordinamento giuridico pluralità degli ordinamenti. Saggi di teoria generale del diritto, Milano Giuffrè, 1985; D. Martire, Pluralità degli ordinamenti giuridici e Costituzione repubblicana, Napoli, Jovene, 2020; M. Palazzo, Il contratto nella pluralità degli ordinamenti, Editoriale Scientifica, 2021.
[11]F. Salvia, L'ordinamento giuridico feudale e l'organizzazione mafiosa. I problemi della globalità e il nuovo 'Medioevo' conseguente alla crisi della sovranità, in Diritto e Società, 2000, 37 s.
[12]Colacino, Postilla di aggiornamento. Organizzazioni internazionali. II) Organizzazioni internazionali non governative, in Enc. giur. Treccani, Agg. XV, loc.cit..
[13]Colacino, Postilla di aggiornamento. Organizzazioni internazionali. II) Organizzazioni internazionali non governative, in Enc. giur. Treccani, Agg. XV, cit., 2, citando M.R. Saulle, Le Ngos come agenti di sviluppo, in Affari soc. internaz., 2006, n. 2, 25 s.
[14]S. Marchisio, Le organizzazioni non governative internazionali e la cooperazione allo sviluppo, Roma, 1985.
[15]Così, v. la robusta voce di M. Panebianco, Organizzazione Internazionale I) Profili generali, in Enc. giur. Treccani, XXII, Roma, 1990, 2.Cfr.A. Lupone, Diritto internazionale privato (disp. gen.), in Enc. dir., Agg, V, Milano Giuffrè,2001, 383-384: «La crescente internazionalizzazione della vita politica ed economica contemporanea ha reso sempre più frequente le situazioni di carattere transnazionale. Parallelamente, l’opportunità che fattispecie non totalmente interne ai singoli Stati siano regolate sotto il profilo processuale e nel merito da norme il più possibile uniformi ha accentuato la cooperazione tra Stati», anche nel richiamo di F. Pocar e al., Codice delle convenzioni di diritto internazionale privato e processuale, Milano, Giuffrè, 1999.
[16]Così, Colacino, Postilla di aggiornamento. Organizzazioni internazionali. II) Organizzazioni internazionali non governative, in Enc. giur. Treccani, Agg.XV, loc.cit., richiamando J.M. Sobrino Heredia, La determinación de la perosonalidad juridica de las organizacionesi nternaciolanes no gubernamentales: contribución del Consejo de Europa, in REDI, 1990, 101 s.
Convenzione europea sul riconoscimento della personalità giuridica delle organizzazioni internazionali non governative Conclusa a Strasburgo il 24 aprile 1986 Approvata dall’Assemblea federale il 20 giugno 1990 Istrumento di ratificazione depositato dalla Svizzera il 24 settembre 1990 Entrata in vigore per la Svizzera il 1° gennaio 1991, Preambolo.
Gli Stati membri del Consiglio d’Europa firmatari della presente Convenzione, considerando che lo scopo del Consiglio d’Europa è di attuare un’unione più stretta fra i suoi membri, in particolare per salvaguardare e promuovere gli ideali e i principi che costituiscono il loro patrimonio comune, riconoscendo che le organizzazioni internazionali non governative svolgono un’attività utile alla comunità internazionale, in particolare nel settore scientifico, culturale, caritativo, filantropico, della salute e dell’educazione e contribuiscono all’attuazione degli scopi e dei principi dello Statuto delle Nazioni Unite e dello Statuto dei Consiglio d’Europa, desiderosi dì stabilire nelle loro reciproche relazioni norme che stabiliscano le condizioni del riconoscimento della personalità giuridica di queste organizzazioni per agevolare il loro funzionamento a livello europeo, hanno convenuto quanto segue: Art. 1 La presente Convenzione si applica alle associazioni, fondazioni e altre istituzioni private (qui di seguito ONG) che adempiono le seguenti condizioni: a. perseguono uno scopo non lucrativo di utilità internazionale; b. sono state istituite mediante un atto fondato sul diritto interno di una Parte; c. esercitano un’attività effettiva in almeno due Stati; ed. hanno la loro sede statutaria sul territorio di una Parte e la loro sede effettiva sul territorio di detta Parte o di un’altra Parte. Art. 2(1) La personalità e la capacità giuridiche di un’ONG quali sono state acquisite nella Parte ove essa possiede la propria sede statutaria sono pienamente riconosciute nelle altre Parti.(2) Se sono dettate da un interesse pubblico essenziale, le restrizioni, limitazioni o procedure speciali per l’esercizio dei diritti derivanti dalla capacità giuridica previste dalla legislazione della Parte nella quale il riconoscimento è effettuato sono applicabili alle ONG stabilite in un’altra Parte.
[17]La direttiva relativa al controllo da parte dello Stato di approdo (dir. 2009/16/CE e ss.ve modif.) è applicabile alle navi classificate e certificate come navi da carico da parte dello Stato di bandiera, le quali sono utilizzate sistematicamente da un’organizzazione umanitaria per un’attività non commerciale di ricerca e soccorso di persone in pericolo o in difficoltà in mare e gli Stati non possono limitare l’applicabilità della disciplina alle sole navi utilizzate a fini commerciali ]Corte di giustizia dell’Unione europea, (GS), 1 agosto 2022, cause riunite C-14/21 e C-15/21, Sea Watch, in Immigrazione.it., 2022]. V. T.A.R. Sicilia, sez. III, 23 dicembre 2020, n. 2974, ivi, 2020.
C. Morselli, La natura di nave da guerra della motovedetta V. 808 al vaglio della Cassazione (a proposito dell’arresto non convalidato di Carola Rackete), in Arch. pen., 2020, n.1, 1 s.
D’altra parte, in parallelo, v. M. Malvicini, Il soccorso e l’assistenza dei rifugiati ucraini in Italia. Una prima lettura dei provvedimenti adottati a livello nazionale, in dirittifondamentali.it., n.2, 2022.
[18]F. Munari, L’Italia non è più un place of safety per i migranti durante la pandemia di COVID-19: analisi critica di un provvedimento discutibile, in Quaderni di Sidiblog, n.7, 2020, 320 s. in ordine al decreto interministeriale del 7 aprile 2020, n. 150.
In tema, v. C. Corsi, Migranti e immigrati di fronte all’emergenza coronavirus: tra vecchie e nuove fragilità, in Diritto pubblico, 2020, 922 s.; M. Cottone, “Covid-19: ‘parziale’ chiusura dei porti italiani alle operazioni di soccorso Sar”, in The Medi Telegraph, 7 maggio 2020; C. Danisi, La nozione di “place of safety” e l’applicazione di garanzie procedurali a tutela dell’individuo soccorso in mare, in Riv. di Internaz., 2021, 395 s.; L. Gennari et al., “Dopo lo sbarco: la filiera del trattenimento dentro e oltre la pandemia”, in Border Criminologies Blog, 8 giugno 2021; L. Lo Verde, “Le ‘Navi Quarantena’: una misura temporanea o un nuovo approccio oltre l’emergenza?”, in Border Criminologies Blog, 9 giugno 2021; L. Magi, L’obbligo internazionale del comandante di soccorrere i naufraghi e il diritto a un porto di rifugio, in Riv. di dir. internaz., 2020, 691-728; L. Masera, Il contrasto amministrativo alle ONG che operano soccorsi in mare, dal codice di condotta di Minniti, al decreto Salvini bis e alla riforma Lamorgese: le forme mutevoli di una politica costante, in Quest. giust., 15 giugno 2021; F.P. Modugno, A volte ritornano (i porti chiusi): la Cassazione sul caso Sea Watch alla prova del COVID-19, in Giurisprudenza penale, 23 aprile 2020;A.M. Pelliconi, M. Goldoni, La banalità dei porti chiusi per decreto. Osservazioni sui profili di legittimità del decreto interministeriale 150/2020, in Dir., imm. e citt., 2020, 219 s.; A. Pitino, Controllo delle frontiere italiane e immigrazione nell’emergenza sanitaria COVID-19: tra soft law dell’Unione europea e misure nazionali, in Corti supreme e salute, 2021, 1 s.; G. Santomauro, Sicurezza e frontiere: le politiche migratorie nell’emergenza europea e italiana, in Federalismi.it, 2021, 222 s.; L. Masera, La Cassazione sul caso Rackete: la strategia dei porti chiusi è contraria alla disciplina dei soccorsi in mare, in Quest. giust., 2020.Da ultimo, v. Porti chiusi e mari aperti: la recente decisione del GIP di Agrigento sul caso Rackete, in Dir. imm. citt., n. 2, 2022, I. Papanicolopulu.
[19]M. Castellaneta, Sea Watch, fermo della nave solo se è provato il pericolo, in Comunitario e Internazionale, Norme &Trib. Plus, Sea Watch: Corte Ue, ok controlli ma per fermo servono prove, 01 Agosto 2022, anche in via riassuntiva: «Controlli sì, ma dopo aver messo in salvo le vite umane. Gli Stati possono disporre un fermo di una nave che soccorre migranti ed effettuare controlli, ma devono dimostrare, in modo concreto e circostanziato, l’esistenza di pericoli per la salute, la sicurezza, le condizioni di lavoro sulla nave e l’ambiente, e non giustificare il controllo solo per il numero elevato di persone a bordo. Lo ha chiarito la Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza Sea-Watch depositata ieri (cause riunite C-14/21 e C-15/21), accolta con soddisfazione dalla Commissione europea, intervenuta anche nel procedimento. “Assistere chi è in difficoltà in mare – ha dichiarato il portavoce della Commissione Ue, Eric Mamer - è un dovere morale e contemporaneamente un obbligo giuridico, anche alla luce del fatto che la rotta nel Mediterraneo continua ad essere tra le più attive. L’Ue fornisce il suo supporto ma le operazioni di salvataggio in mare sono competenza dei Paesi membri. Le Ong che svolgono assistenza umanitaria in mare non devono essere criminalizzate“. È stato il Tar Sicilia a rivolgersi a Lussemburgo per un chiarimento sulla direttiva 2009/16 sul controllo dello Stato di approdo, come modificata dalla 2017/2110. Al centro della controversia, due navi “Sea Watch” da un lato, che avevano impugnato il provvedimento di fermo e il ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e le capitanerie di Palermo e di Porto Empedocle, dall'altro» (il corsivo è nostro per far risultare e risaltare lo scopo umanitario dell’agere delle Ong). In parallelo, in tema di controlli che potremmo dire “extravagantes“, ma in un campo distinto e distante, v. Cassazione n. 24581: il controllo del Fisco sull'inerenza dei costi di impresa, ai fini della deducibilità, non può riguardare le scelte imprenditoriali a meno che la sproporzione tra prestazioni non sia rilevante ed evidente "a occhio" (Cass. civ., sez. V, 4 agosto 2022, n. 24581, in Norme &Trib. Plus, 10 agosto 2022).
La direttiva relativa al controllo da parte dello Stato di approdo (dir. 2009/16/CE e ss.ve modif.) è applicabile alle navi classificate e certificate come navi da carico da parte dello Stato di bandiera, le quali sono utilizzate sistematicamente da un’organizzazione umanitaria per un’attività non commerciale di ricerca e soccorso di persone in pericolo o in difficoltà in mare e gli Stati non possono limitare l’applicabilità della disciplina alle sole navi utilizzate a fini commerciali. Ai sensi della direttiva cit. (art. 11, lett. b, in combinato disposto con l’allegato I, parte II) lo Stato di approdo può sottoporre a un’ispezione supplementare le navi che esercitano un’attività sistematica di ricerca e soccorso e che si trovano in uno dei suoi porti o in acque soggette alla sua giurisdizione, dopo che queste siano entrate in tali acque e una volta completate tutte le operazioni di trasbordo o sbarco delle persone soccorse. L’ispezione supplementare può però avvenire solo qualora lo Stato interessato abbia accertato, sulla base di elementi giuridici e fattuali circostanziati, che esistevano indizi seri tali da dimostrare un pericolo per la salute, la sicurezza, le condizioni di lavoro a bordo o l’ambiente, tenuto conto delle condizioni di gestione di tali navi. In occasione delle ispezioni dettagliate (art. 13 dir. cit.) nei casi descritti, lo Stato di approdo può tener conto dell’attività di ricerca e soccorso per cui la nave, pur classificata e certificata come nave da carico dallo Stato di bandiera, è in pratica utilizzata. Lo Stato di approdo non può però esigere la prova che le navi in questione dispongano di certificati diversi da quelli rilasciati dallo Stato di bandiera o che rispettino tutte le prescrizioni applicabili a una diversa qualificazione. Qualora sia accertato che queste navi sono state gestite in modo da costituire un pericolo per le persone, le cose o l’ambiente, lo Stato di approdo non può subordinare il mancato fermo di tali navi o la revoca del fermo alla condizione che queste ultime dispongano di certificati idonei all’attività di ricerca e soccorso e rispettino tutte le prescrizioni corrispondenti. Lo Stato di approdo può però imporre delle azioni correttive determinate in materia di sicurezza, di prevenzione dell’inquinamento, nonché di condizioni di vita e di lavoro a bordo, purché: (i) le azioni correttive siano giustificate dall’esistenza di carenze che rappresentano un evidente pericolo per la sicurezza, la salute o l’ambiente e che comportano l’impossibilità di navigare in condizioni idonee a garantire la sicurezza in mare; e (ii) le azioni correttive siano adeguate, necessarie e proporzionate a tal fine. L’adozione e l’attuazione di tali azioni correttive devono inoltre essere oggetto di una leale cooperazione con lo Stato di bandiera, nel rispetto dei poteri rispettivi di tali due Stati. Corte di giustizia dell’Unione europea, (GS), 1 agosto 2022, cause riunite C-14/21 e C-15/21, Sea Watch, in Immigrazione.it, 1 agosto 2022. Al riguardo, v. pure F. Vassallo Paleologo, La Corte di Giustizia UE pone limiti alla prassi dei fermi amministrativi. Chi risarcirà i danni per i mancati soccorsi?, in La Corte di Giustizia UE pone limiti alla prassi dei fermi amministrativi Chi risarcirà i danni per i mancati soccorsi?, in MeltingPot Europa, 2 agosto 2022.
[20]C. Morselli, Migranti e ONG: i governi nazionalisti lanciano l’ostracismo ad entrambi, in Foroeuropa,, 2020, n.3.
[21]V. Numero di migranti sbarcati al 31 luglio 2022. Ministero dell’interno Dipartimento per le libertà civili e ’immigrazione-Cruscotto statistico del 31 luglio 2022, in Immigrazione.it., 1 agosto 2022.
[22]Sea Watch3, finalmente un porto. La nave ong attesa domani a Trapani, a cura di A. Candito, in la Repubblica, 15 aprile 2022. A bordo ci sono 201 naufraghi. Ad attendere di toccare terra, anche 34 donne, nove bambini piccoli, fra cui due neonati e trenta adolescenti che hanno affrontato da soli la traversata del Mediterraneo.
Sea Watch è un'organizzazione non governativa fondata in Germania ed avente sede a Berlino, per le attività di soccorso in mare e l’Ong è un’organizzazione non governativa umanitaria non profit intesa a fornire aiuti umanitari mediante il soccorso marittimo.
Lo scontro tra la Sea Watch ed il governo italiano si consuma con l’insediamento dell’Esecutivo “gialloverde” guidato da Giuseppe Conte, che inserisce il leader leghista Matteo Salvini quale nuovo Ministro dell’interno, autore di un braccio di ferro tra governo ed Ong. Un caso è quello con il capitano Carola Rackete, accusata di speronamento di una motovedetta della Guardia di Finanza a Lampedusa: arresto prima e liberazione dopo, della stessa Carola Rackete. Cfr. Morselli, La natura di nave da guerra della motovedetta V. 808 al vaglio della Cassazione(a proposito dell’arresto non convalidato di Carola Rackete),cit.
"Carola Rakete agì correttamente": le motivazioni della Cassazione sul caso Sea Watch, a cura di A. Ziniti, ivi, 20 febbraio 2020:le motivazioni che hanno portato la Corte all'annullamento dell'ordine di arresto emesso dalla procura di Agrigento. Salvini: "Incredibile che la Cassazione giustifichi lo speronamento".Rese le ragioni per cui la Corte di Cassazione ha annullato l'ordine di arresto emesso ad agosto dalla Procura di Agrigento nei confronti della comandante della Sea Watch Rackete.
[23]Corte di giustizia dell’Unione europea, (GS), 1 agosto 2022, cause riunite C-14/21 e C-15/21, Sea Watch, in Immigrazione.it, 2022.
[24]V. MEDreport, aprile 2022.
[25]M. Saraz-F.M.Cestelli, Immigrazione, in Enc. giur. Treccani, XV, Roma, 1989,1.
[26]C. Morselli, Migrazioni: l’imprinting delle O.N.G. (i relativi caratteri tipici), l’Osservatorio Carta di Milano e il principio di eguaglianza costituzionale, in Foroeuropa, 2020, n. 3.
Le ONG sono impegnate nella promozione di attività di educazione allo sviluppo, inserendosi nei meccanismi della povertà, in merito alle condizioni di vita delle popolazioni più svantaggiate. Cfr. C. Scissa, Estrema povertà dettata da alluvioni: condizione (in)sufficiente per gli standard nazionali di protezione?, in Quest. giust., 14 febbraio 2022: l’A. si propone quindi un’analisi di alcune ordinanze della Corte di Cassazione in cui le alluvioni rappresentano causa di povertà e di migrazione al fine di valutarne i diversi esiti, anche in virtù delle modifiche accorse nella legislazione vigente in materia di migrazione.
[27]A. Cassese, Diritto internazionale - Problemi della comunità internazionale, Bologna, 2004, 88;T. Treves, Diritto internazionale. Problemi fondamentali, Milano, 2005, 194-5. V., sulla questione dei diritti umani nel quadro della Carta delle Nazioni Unite, L.Pineschi, La tutela dei diritti umani nella Carta delle Nazioni Unite: quadro normativo e prassi dell'organizzazione, in L. Pineschi (a cura di), La tutela internazionale dei diritti umani. Norme, garanzie, prassi, Milano 2006, 15.
Altresì, v. A. Marchesi, I diritti dell'uomo e le Nazioni Unite, Milano, 1998, 29 s.; A. Saccucci, Profili di tutela dei diritti umani, Padova, 2005, 65 ss. e la bibliografia ivi citata.
I. Papanicolopulu, Immigrazione irregolare via mare, tutela della vita umana e organizzazioni non governative, in Dir. imm. citt., 2017,19; D. Mancini, L’intervento umanitario di ONG nel Mediterraneo. Il caso ProAvtiva Open Arms, in www.altalex.com/documents/ news/2018/05/03/l-intervento-umanitario-di-ong-nelmediterraneo-il-caso-proactiva-open-arms.
In giurisprudenza, v. Rinnovo del PdS per motivi umanitari a cittadino nigeriano del Borno State per la situazione di grave instabilità dell’area, Tribunale di Roma, ordinanza dell'11 luglio 2022, in MeltingPot Europa, 29 luglio 2022.
[28]Corte di cassazione, sez. unite civile, 29 luglio 2022, n. 23790. Sui diritti umani fondamentali, v.T .A. R. Lombardia, sez. IV, 6 luglio 2022, n. 1599, in Immigrazione.it., 2022 e, sullo stesso tema, sempre per la giurisprudenza di merito, v. T.A.R. Abruzzo, sezione staccata di Pescara, sez. I, 2 luglio 2022, n. 286, ivi; Tribunale di Salerno, sez. specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, 30 maggio 2022, n. 1541, ivi; Tribunale di Napoli, sez. XIII, 18 maggio 2022, n. 4567, ivi; Tribunale di Palermo, sez. specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, 8 aprile 2022, n. 2095, ivi; Tribunale di Roma, sez. diritti della persona e immigrazione, 30 dicembre 2021, proc. n.r.g. 23226/2020, ivi, 2021; Tribunale di Roma, sezione diritti della persona e immigrazione, 21 dicembre 2021, R.G. n. 62652, ivi; Corte d’appello di Brescia, sez. III civile, 16 novembre 2021, n. 1471, ivi;Corte d’appello di Milano, sez. lavoro, 15 giugno 2021, n. 633, ivi;Tribunale di Pescara, sez. civile, 4 giugno 2021, R.G. n. 1300/2020, ivi; T.A.R. Lazio, sez. I ter, 5 maggio 2021, n. 5264, ivi; Tribunale di Udine, sez. lavoro, 2 marzo 2021, R.L. 674/2020, ivi.V. A. Pajno, Rapporti tra le Corti. Diritti fondamentali ed immigrazione, in federalismi.it., 8 novembre 2017.
[29]Corte di giustizia dell’Unione europea, 3 marzo 2022, causa C-349/20, Secretary of State for the Home Department (Statut de réfugié d’un apatride d’origine palestinienne), in Immigrazione.it, 2022.
[30]Cons. St., sez. III, 7 febbraio 2022, n. 857, in Immigrazione.it, 2022. Per «un’organizzazione non governativa che rappresenta gli interessi degli imprenditori», v.Corte di giustizia dell’Unione europea, Grande sezione, sentenza del 29 luglio 2019 nella causa C‑556/17, ivi, 2019. Sui richiedenti protezione internazionale, v. Corte cost., ord. 14 aprile 2022, n. 97.
[31]Specialmente, v. L. Ferrajoli, Politiche contro i migranti in violazione dei diritti umani, in www.questionegiustizia.it, § 1.1. V., pure, M. Ventrone, Il Tribunale permanente dei popoli condanna l’Italia e l’Unione europea per concorso in crimini contro l’umanità a causa delle politiche sull’immigrazione, in www.questionegiustizia. it/articolo/il-tribunale-permanente-dei-popolicondanna-lital 11-04-2018.php, che commenta La sentenza del TPP (Palermo, 18-20 dicembre 2017), 11 aprile 2018.
Da ultimo, v. B. V. Di Gregorio, Diritti umani e traduzione interculturale, in dirittifondamentali.it., n.1, 2022; P. Masala, L’inclusione sociale degli immigrati e i limiti alle politiche di esclusione: indicazioni dalla giurisprudenza costituzionale, in A. I. C., n.1/2022.
[32]L. Ferrajoli, Diritti Umani, Diritto Disumano, in Quest. Giust., 25 ottobre 2021, https://www.questionegiustizia.it/articolo/diritti-umani-diritto-disumano.
In disparte (per una diversa tematizzazione), v. V. Grado, La responsabilità delle imprese in materia di diritti umani lungo la c.d. downstream valuechain: recenti sviluppi e problematiche, in Ordine Internazionale e Diritti umani, n.3/15 luglio 2022.
[33]L. Masera, La criminalizzazione delle ONG e il valore della solidarietà in uno Stato democratico, in www.federalismi. it,num. spec., 2/2019, 25 marzo 2019. Dello stesso A., da ultimo, v. Soccorsi in mare e diritto penale nella stagione dei porti chiusi. Alcuni riflessioni a partire dal caso di Carola Rackete, in Legislaz. pen., n.2, 2022. In precedenza, C. Morselli, Il salvataggio in mare dei naufraghi, a bordo della Sea Watch 3, ad opera del comandante, può avvalersi dello schema c.d. 'negotiorumgestio' (art. 2028 c.c.) per superare la censura del ricorso del P.M., già rigettato dalla Cassazione con sentenza n. 112 16.1.2020? [Nota a sentenza: Cass. sez. III pen., 20 febbraio 2020 n. 6626], in La giustizia penale, 2020; Id., Talassomachia: processo agli strateghi ateniesi per non aver raccolto i naufraghi nella battaglia delle isole di Arginuse e, all'opposto, quello al comandante della Sea Watch 3 arrestato per il salvataggio e lo sbarco nell'isola di Lampedusa, ivi; Id., Tribunale di Agrigento e Cassazione, caso Sea Watch 3: l'asincronia delle 3 erre (richiesta, rescritto, ricorso), sul ceppo del D.L. 53/2019, c.d. Decreto Sicurezza bis, in Riv. pen., 2019.
