LA TUTELA EUROPEA DELLA DEMOCRAZIA, DELLO STATO DI DIRITTO E DEI DIRITTI UMANI: RECENTI TURBATIVE E NECESSITÀ DI AGGIORNAMENTO E RAFFORZAMENTO.

Autore: Prof. Claudio De Rose, Direttore responsabile e coordinatore scientifico. 

Sommario: 1.- Il tema di base. 2.- Le fonti di riferimento. 3.- I rischi di deterioramento a cui sono stati di recente esposti i diritti umani: i rimedi attuali e i loro limiti. 4.- Prospettive europee di aggiornamento e rafforzamento della protezione dei diritti umani e dei valori connessi.

1.-Il tema di base.

Le varie emergenze che da qualche tempo imperversano sull’Europa e sul mondo – da quella ambientale a quella climatica, da quella sanitaria dovuta alla pandemia da coronavirus a quella energetica derivante dal conflitto tra Russia e Ucraina, tutte caratterizzate da connesse criticità economiche - possono costituire un pericolo per valori preziosi quali la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e le correlate libertà individuali.

Le presenti riflessioni sono mirate alla verifica di detta realtà fenomenica e della tenuta di detti valori con riferimento all’Unione europea ed ai suoi Stati membri, ma sembrano opportune due considerazioni preliminari.

La prima è che, in base all’art.21 del Trattato sull’Unione europea (TUE), quest’ultima è interessata a promuovere i valori stessi nel resto del mondo e quindi anche a garantirne il più possibile il rispetto.

E a tali fini poco importa che i pericoli per detti valori vengano avvertiti solo o maggiormente nei Paesi del contesto internazionale che credono nei valori stessi e li hanno posti a base del proprio ordinamento e non anche, o molto meno, in quelli che detti valori misconoscono o addirittura contrastano, in linea di principio o nei fatti.

Lo snodo logico fondamentale di quanto precede sta nella constatazione che i valori soprarichiamati sono in realtà connaturali all’uomo, almeno individualmente e comunque la storia ci insegna che, per loro stessa natura, essi tendono ad ispirare costantemente le coscienze umane nei contesti civili, anche a costo di subire violente reazioni contrarie.

Ne discende che le presenti riflessioni, pur essendo specificamente rivolte alla verifica della tenuta dei valori in questione nel contesto europeo, non possono prescindere dalla situazione nel Resto del mondo, almeno a grandi linee.

Un’altra considerazione da farsi in via preliminare è che a livello europeo i valori in questione, a parte il rilevante impatto con le emergenze ed ancor prima delle stesse, hanno subito gli effetti deterioranti di fattori cruciali, quali i controlli sulle immigrazioni, le misure di sicurezza di prevenzione e contrasto del terrorismo, la repressione della criminalità organizzata e di quella cibernetica, i controlli doganali intesi a prevenire o bloccare le frodi IVA ai danni dell’Unione e simili.

Va infine tenuto conto delle indicazioni e proposte scaturite dal panel di discussione tra cittadini europei svoltosi a Strasburgo dal 24 al 26 settembre 2021 nel quadro della Conferenza per il futuro dell’Europa organizzata dal Parlamento europeo e dedicata, appunto, al rafforzamento della democrazia e dello Stato di diritto, dei cui contenuti si dirà più oltre.

(https://www.europarl.europa.eu/news/it/headlines/priorites/conferenza-sul-futuro-dell’europa/20210923STO13416/i-cittadini-discutono-su-come-rafforzare-la-democrazia-a-lo-stato-di-diritto)

2.-Le fonti di riferimento.

Le fonti a cui fare riferimento agli effetti della verifica di cui al paragrafo precedente sono, ai sensi dell’art.6 del TUE) la Carta dei diritti fondamentali dall’Unione europea, proclamata a  Nizza nel 2000 e adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo nonché la Convenzione europea per la salvaguardia  dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma nel 1950  e alla quale l’Unione ha aderito.

Quanto alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, essa, come espressamente precisato nell’art.6 citato, “ha lo stesso valore giuridico dei trattati”, cioè sia del Trattato sull’Unione europea (TUE) sia del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Il che significa, per quanto qui interessa e come ci dice l’art.52 della Carta stessa, che gli Stati membri devono attenersi ad essa nell’attuazione del diritto dell’Unione. In particolare, la Carta contiene norme attinenti alla dignità della persona umana (Titolo I°), a vari profili di libertà e alle connesse garanzie di sicurezza (Titolo II°), all’uguaglianza sotto vari aspetti (Titolo III°), alla solidarietà sociale con riferimento al lavoro, alla vita familiare e professionale, alla protezione della salute e dell’ambiente, il tutto a ben determinate condizioni (Titolo IV), e ai diritti di cittadinanza (Titolo V).

Della Carta possono avvalersi i cittadini europei ma anche i soggetti non europei che vivono nel territorio dell’Unione. Sulle applicazioni della Carta hanno giurisdizione la Corte di giustizia dell’Unione europea e il Tribunale europeo di prima istanza.

Per quel concerne la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, essa fu sottoscritta a Roma nel 1950 sotto l'egida del Consiglio d'Europa, organismo internazionale anteriore alla Comunità europea e tuttora distinto dall'Unione europea. Al testo attuale della Convenzione si è pervenuti dopo vari protocolli di emendamento, gli ultimi dei quali, il n.15 e il n.16, risalgono al 2013. La Convenzione riconosce e protegge, per quanto qui interessa:  il diritto alla libertà e alla sicurezza, il diritto al rispetto della vita privata e familiare, il diritto alla libertà di pensiero, coscienza  e religione, la libertà di espressione, la libertà di riunione e associazione, la libertà di riunirsi e associarsi, il diritto per ogni uomo e ogni donna di sposarsi e di fondare una famiglia, il diritto a rimedi giurisdizionali efficaci nei confronti di violazioni dei diritti riconosciuti dalla Convenzione, il divieto di qualsiasi discriminazione nell’ammissione ai diritti protetti dalla Convenzione.

Meritano inoltre una particolare menzione ai fini della presente indagine gli articoli 15, 16, 17 e 18: il primo perché concerne la possibilità che hanno gli Stati contraenti di derogare le norme della Convenzione in caso di guerra o di emergenza che minacci la vita della nazione; l’art.16, il quale precisa che le disposizioni in tema di libertà di espressione (art.10), di libertà di riunione e di associazione (art.11) e di divieto di discriminazioni (art.14)impediscono l’adozione di restrizioni dell’attività politica degli stranieri; l’art.17, che vieta gli abusi di diritto, nel senso che nessuno può porre in essere iniziare attività o atti contrari ai diritti garantiti dalla Convenzione o limitativi degli stessi; l’art.18 in base al quale le restrizioni o i limiti apportati ai diritti e alle libertà di cui alla Convenzione non possono andare oltre la finalità per le quali sono consentite. 

Possono avvalersi della Convenzione tutti i soggetti – cittadini o stranieri – che vivono nell’ambito territoriale dello Stato contraente. Sulle applicazioni della Convenzione ha giurisdizione la Corte europea dei diritti umani (CEDU), con sede a Strasburgo presso il Consiglio d’Europa, di cui è istituzionalmente parte integrante e che ne cura gli aspetti organizzativi, ferma restando l'indipendenza dei giudici che la compongono. Dopo l’adesione di quest’ultima alla Convenzione, anche i suoi giudici, Corte di giustizia e Tribunale di primo grado, possono pronunciarsi incidentalmente, nelle decisioni di propria competenza, sui  diritti e le libertà di cui alla Convenzione medesima.

Da quanto precede risulta che l’Europa si è munita di meccanismi, anche giurisdizionali, di riconoscimento e protezione dei diritti umani, a cui si aggiungono i giudici nazionali.

Altrettanto non può dirsi per il Resto del mondo, per il quale operano meccanismi pattizi, come la Carta internazionale dei diritti dell’uomo adottata a livello di Nazioni Unite e di cui fa parte la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, ma i loro contenuti non possono essere invocati davanti a giudici internazionali, bensì solo davanti ai giudici nazionali degli Stati che le hanno recepite.

Il che conferma che in tema di diritti umani e di protezione degli stessi in un contesto democratico di Stato di diritto, l’Europa unita prevale sul resto del mondo e ben a ragione al suo sistema viene riconosciuto un ruolo primario.

E l’Europa unita, peraltro, è interessata, come già rilevato nel paragrafo precedente, a promuovere nel resto del mondo i valori suddetti ed i contesti che meglio li garantiscono e cioè la democrazia e lo Stato di diritto, nel rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale, come ben precisato nel citato art.21 del TUE.

3.- I rischi di deterioramento della protezione, a cui sono stati esposti di recente i diritti umani: i rimedi attuali e i loro limiti.

Nel primo paragrafo si è accennato ai rischi di deterioramento a cui sono stati di recente esposti i valori su cui si basa il descritto sistema europeo di protezione dei diritti umani. Per lo più questi rischi non costituiscono, di per sé, una novità, essendosi già verificati in precedenza, come può dirsi, ad esempio, per il conflitto russo-ucraino, che si è aggiunto a stati di guerra (anche di guerra civile) già in corso in altre parti del mondo.

La novità, semmai, sta nella contemporaneità degli stati di crisi, in cui il suddetto conflitto è andato ad iscriversi. E contro tale contemporaneità e le maggiori conseguenze negative che ne derivano, sul piano socio-economico e istituzionale, ai danni dei singoli e dei loro contesti immediati, quali la famiglia, il lavoro e la vita di relazione, non sembra che siano previsti rimedi, né a livello europeo né a livello dei meccanismi operanti nel resto del mondo.

Per cui appare necessario colmare tale lacuna, per l’ipotesi che la contemporaneità degli stati di crisi si ripresenti in futuro.

Quanto ai rimedi per le minacce che derivano alla tutela dei diritti umani dal conflitto russo-ucraino in sé e per sé considerato, si è visto che il rimedio in astratto c’è ed è quello considerato dal citato art.15 della Convenzione dei diritti umani. Di conseguenza, in applicazione di tale norma, tanto la Russia quanto l’Ucraina possono adottare, nei propri contesti territoriali, misure in deroga dei doveri verso i cittadini scaturenti dalla Convenzione medesima negli stretti limiti in cui la situazione l’esige e sempre che le misure stesse non siano in contrasto col diritto internazionale.

Con riferimento alla Russia, va però detto che essa non può avvalersi dalla norma perché è da considerarsi decaduta dallo status di Stato aderente alla Convenzione essendo stata espulsa dal Consiglio d'Europa, in reazione all'invasione dell'Ucraina. Sul punto cfr. A. Saccucci, Brevi considerazioni sull'espulsione della Russia dal Consiglio d'Europa e sulle sue conseguenze, in SIDIblog, 26 aprile 2022, in http://www.sidiblog.org/2022/04/26/brevi-considerazioni-sullespulsione-della-russia-dal-consiglio-deuropa-e-sulle-sue-conseguenze/ 

Con riguardo a quest’ultima, va segnalato che Amnesty Internazionale l’ha denunciata per violazione dei diritti umani per avere essa introdotto materiale bellico nelle abitazioni civili, trasformandole così in obiettivi militari, il che consente alla Russia di distruggerle senza violazione delle norme internazionali. L’accadimento e la violazione dei diritti umani che vi ha intravisto Amnesty Internazionale potrebbero ripetersi in futuro, per cui forse andrebbero tenuti presenti ai fini di una loro particolare menzione nel contesto del diritto al domicilio di cui all’art.8.

Per quel che concerne le misure restrittive delle libertà personali adottate da parte di tutti gli Stati europei per contenere la diffusione della pandemia da Covid e prevenire i relativi contagi, la loro compatibilità con la norma dell’art.15 citato va verificata sia con riferimento alla sussistenza della minaccia per la vita della nazione sia con riferimento all’essere le misure stesse strettamente necessarie rispetto alla situazione. Come è noto, sussistono opinioni, sia pure minoritarie, che negano l’esistenza dell’una o dell’altra condizione o di entrambe. Particolarmente agguerriti sono gli avversari della vaccinazione, i cosiddetti “no vax”.

Va però rilevato che la Corte dei diritti dell’uomo, con sentenza 116/2021 dell’8 aprile 2021, ha riconosciuta come “necessaria in una società democratica” la vaccinazione obbligatoria. La sentenza ha riconosciuto che la vaccinazione obbligatoria costituisce un’ingerenza nella vita privata del singolo e limita la sua libertà di autodeterminazione ma non è in contrasto con l’art.8 della Convenzione dei diritti dell’uomo se vengono rispettati determinati requisiti indispensabili in una società democratica e cioè: la vaccinazione deve essere prevista per legge e deve costituire una misura necessaria al raggiungimento di obiettivi di protezione della salute e dei diritti e libertà altrui.

Ed anche la Corte costituzionale italiana, con pronuncia del 1 aprile 2021 ha riconosciuto la legittimità costituzionale dell’obbligo di vaccinazione ai fini del ritorno a scuola.

Per concludere sul punto, sembrerebbe comunque opportuno che la vaccinazione obbligatoria in tempi di pandemia venisse espressamente contemplata dalle soprarichiamate norme che regolano i diritti umani, in particolare dal citato art.8 della Convenzione europea.

Tornando alle altre emergenze concomitanti, per quel che concerne l’emergenza ambientale e climatica, la stessa va sempre più aggravandosi, come conferma l’ultimo rapporto United in Science 2022 dell’ONU (vedi in questa Rivista tra le news di settembre 2022) ma per il momento non sembrano esservi, in atto o in programma, misure che impongano restrizioni, ovvero doveri o comportamenti a carico di singoli sì da incidere sulla loro sfera giuridica individuale. Di conseguenza, al momento non sembrano porsi, in tale ambito, rischi di deterioramento della protezione dei diritti umani e degli altri valori ad essi connessi.

Quanto, invece, alle restrizioni attuate o in fieri per fronteggiare l’emergenza energetica e quella economico-finanziaria innestate dalle ritorsioni della Russia avverso le sanzioni adottate dall’Europa nei suoi confronti, è evidente che esse hanno prodotto e continueranno a produrre conseguenze negative  che per i cittadini europei, ma né nella Carta dell’Unione né nella Convenzione europea si rinvengono norme che facciano riferimento specifico a tale tipo di restrizioni e dettino rimedi a tutela dei diritti dei cittadini, che gli stessi possano far valere davanti alla Corte di giustizia  dell’Unione europea o davanti alla Corte dei diritti umani.

Né sembra che per dette conseguenze negative, prodotte o in fieri, sia possibile l’interpretazione estensiva di norme presenti nei due contesti normativi europei. Per cui, almeno per le conseguenze in fieri e per il possibile ripetersi del fenomeno, sarebbe forse opportuno verificare se sussistono le condizioni per prevedere espressamente rimedi per le due tipologie di restrizioni globali.

Quel che appare certo è che  nei confronti delle restrizioni di questo tipo certamente si pone l’esigenza di forme di informazione, il più possibile preventiva, dei cittadini interessati, per le quali si rinvia al paragrafo che segue.

4.- Prospettive europee di aggiornamento e rafforzamento della protezione dei diritti umani e dei valori connessi.

Nei paragrafi precedenti sono stati messi in evidenza, insieme con i grandi meriti dell’Europa unita nella salvaguardia dei diritti umani, anche gli ambiti settoriali in cui la protezione di questi ultimi manca o è a livelli superati da fattori critici dovuti all’evolversi delle condizioni di convivenza dell’umanità.

Di qui l’esigenza di un aggiornamento e di un rafforzamento, in tali ambiti, dei meccanismi di tutela dei valori di cui si tratta. Da quanto detto sin qui appare evidente che il contesto politico-istituzionale più idoneo al raggiungimento di detti obiettivi è quello dell’Unione europea, con la quasi assoluta certezza che i suoi interventi innovativi troveranno seguito anche negli altri contesti geopolitici.

Del resto, l’Unione europea si è mostrata già avvertita dell’esigenza sopra richiamata, in occasione della citata Conferenza per il futuro dell’Europa, svoltasi nel settembre 2021 ed in particolare nel panel dei cittadini europei che, in seno alla Conferenza, hanno discusso sul tema che qui si ripropone.

Tra gli spunti emersi in detta discussione, per la quale si veda il link segnalato nel paragrafo 1, due soprattutto vengono qui in rilievo quali meccanismi di tutela dei diritti umani.

Il primo è costituito dalla necessità che il cittadino venga informato costantemente, tempestivamente e in modo esauriente delle iniziative legislative ed amministrative delle pubbliche istituzioni, ivi comprese quelle europee.                                         

L’informazione al cittadino può avvenire, oltre che attraverso i mezzi di comunicazione individuale, anche per il tramite di associazioni o gruppi rappresentativi. Lo scopo primario è che il cittadino sia messo in condizione di esprimere il proprio avviso e di formulare proposte in ordine ai contenuti delle iniziative delle Istituzioni.

Sostanzialmente analogo è l’altro meccanismo, che mira a consentire al cittadini di proporre, di propria iniziativa e con gli stessi mezzi di comunicazione e le stesse garanzie di cui sopra, provvedimenti legislativi o amministrativi.

Sembra opportuno precisare che i descritti meccanismi di partecipazione diretta del cittadino ben si conciliano con la formula della democrazia rappresentativa adottata dall’Unione europea. Si richiamano al riguardo gli articoli 10 e 11 del TUE e l’art.24, primo comma, del TFUE.

Si può soggiungere che i due meccanismi di partecipazione del cittadino consentono al legislatore europeo e alle Istituzioni amministrative dell’Unione di avere una conoscenza piena delle materie e degli interessi su cui legiferare o impostare atti e procedure amministrative.

Ed è fuor di dubbio che la piena conoscenza dei contenuti e degli interessi in gioco è indispensabile e fondamentale  anche al fine di apportare al sistema di tutela dei diritti umani e dei connessi valori della democrazia e dello Stato di diritto gli aggiornamenti e il rafforzamento di cui si è detto.

In realtà, dietro ogni norma ed ogni atto amministrativo c’è l’uomo, con la sua dignità, le sue problematiche e le sue legittime attese: più le norme e le oro applicazioni sono vicine alle persone umane più sono giuste ed efficaci, il che vale ancor di più per la normativa in tema di tutela dei diritti umani.

Coglie in pieno il significato di tutto ciò l’economista americana Janet Yellen, da poco nominata Sottosegretaria al Tesoro degli USA, quando dice che impegnarsi per assicurare all’uomo la possibilità e la dignità del lavoro viene prima della battaglia contro l’inflazione (Cfr. “La Repubblica” del 1 agosto 2022).

Nello stesso spirito, l’art.15 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea riconosce e protegge il diritto al lavoro della persona umana.

Quanto detto fin qui conferma che l’Unione europea ha pieno titolo, oltre che gli strumenti giuridici appropriati, per procedere - ove occorra d’intesa col Consiglio d’Europa – all’aggiornamento e al rafforzamento dei diritti umani e della loro protezione, nei termini prospettati nei precedenti paragrafi.

A titolo ricognitivo, si richiamano sommariamente gli interventi di cui è stata rilevata la necessità nel precedente paragrafo 3.

In primo luogo, è stato posto in evidenza che la contemporaneità di più  stati di crisi, come quella verificatisi di recente. Può produrre maggiori conseguenze negative per i diritti umani e per la tenuta della democrazia e dello Stato di diritto, per cui sarebbe opportuno prevedere nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea la possibilità dell’accadimento unitamente ai relativi rimedi.

Altrettanto si dica per l’evidenziata necessità di precludere, con modifica dell’art.8 par. 1 della Convenzione dei diritti umani, l’eventualità che lo Stato imponga al cittadino l’immissione di materiale bellico nella sua abitazione, soprattutto nel corso di una guerra.

Un’altra modifica dell’art.8, al par.2, è stata prospettata con riferimento a quanto precisato dalla Corte dei diritti dell’uomo in tema di vaccinazione obbligatoria in tempi di pandemia. Sempre nel paragrafo 3, è stata altresì segnalata l’opportunità di integrare le norme sui diritti umani con adeguata regolazione delle gravi conseguenze che possono scaturire da restrizioni energetiche ed economico-finanziarie a carattere globale.            Infine, sembrerebbe imporsi una verifica, da parte dell’Unione europea, dei criteri con cui valutare la compatibilità con i suoi principi e con quelli posti a base della sua Carta e della Convenzione europea dei diritti umani, di quanto disposto, da essa stessa o dagli Stati membri, in tema di controlli sulle immigrazioni, di misure di sicurezza, prevenzione e contrasto del terrorismo, di repressione della criminalità organizzata e di quella cibernetica, di controlli doganali intesi a prevenire o a bloccare le frodi all’IVA.