VERSO UNO SPAZIO SCHENGEN PIÙ FORTE E RESILIENTE.

Autore: Dott.ssa Laura De Rose, Vice Direttore Foroeuropa

In una sua recente Comunicazione[1], la Commissione propone una strategia volta a garantire non solo il buon funzionamento ma anche la resilienza dell’area Schengen in situazioni di crisi gravi, quale quella che l’Europa ha vissuto e sta ancora vivendo a causa della pandemia di COVID-19.

Negli ultimi anni, l’area Schengen è stata più volte messa alla prova, per esempio durante la crisi migratoria del 2015, la quale già spinse vari Paesi membri[2] a reintrodurre i controlli alle frontiere interne.

La pandemia rappresenta una sfida senza precedenti.  Soprattutto nel primo anno, un gran numero di Paesi membri risposero reintroducendo i controlli alle frontiere interne, mettendo così a rischio il corretto funzionamento del mercato unico. Inoltre, questa situazione pone problemi gravi agli abitanti delle regioni frontaliere, ovvero ai circa 150 milioni di persone che vivono in un’area corrispondente a 40% del territorio dell’Unione. Al fine di mitigare l’impatto dei controlli interni, la Commissione ha creato un sistema di "corsie verdi" per garantire che i valichi di frontiera rimangano aperti alla circolazione di beni e servizi.

Secondo un'analisi della Commissione del 2016, i ritardi alle frontiere causati dal disfunzionamento del sistema Schengen ostacolano in modo sostanziale i servizi transfrontalieri, i trasporti, il turismo, e le pubbliche amministrazioni, nonché la circolazione dei lavoratori transfrontalieri e dei viaggiatori. Per tali categorie, si stima che i costi diretti siano compresi tra 5 e 18 miliardi di euro all'anno. I costi indiretti a medio termine potrebbero essere molto superiori, poiché l’impatto di non-Schengen sul commercio, sugli investimenti e sulla mobilità all'interno dell'UE sarebbe senza precedenti.

Durante la pandemia, sia il Parlamento europeo che il Consiglio europeo hanno sottolineato che ripristinare lo spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne è di fondamentale importanza per l'Unione europea nel suo insieme e hanno quindi invitato i Paesi membri ad assicurarne il normale funzionamento con urgenza.

Mantenere i vantaggi di Schengen richiede un'azione comune a livello di Unione e sforzi costanti da parte di tutti i Paesi membri. Le basi di Schengen sono solide e i Paesi membri nel complesso rispettano le disposizioni essenziali alla base del buon funzionamento di Schengen, dalla gestione efficace delle frontiere esterne, alle politiche comuni in materia di visti e rimpatri, alla cooperazione di polizia e al Sistema d'informazione Schengen (SIS), nonché  le regole relative alla protezione dei dati.

Lo spazio Schengen è sostenuto da tre pilastri fondamentali: (1) un'efficace gestione delle frontiere esterne; (2) misure che compensano l'assenza di controlli alle frontiere interne, quali  la politica comune dei visti, vari strumenti di cooperazione di polizia e relativi sistemi informatici, e regole comuni sulla protezione dei dati; e (3) una ‘governance’ solida, compreso un continuo meccanismo di valutazione e monitoraggio fra i Paesi Schengen.

La nuova strategia proposta dalla Commissione fa il punto sui progressi compiuti su questi pilastri fondamentali e su altre misure chiave a sostegno dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e propone ulteriori azioni per rendere lo spazio Schengen pienamente funzionante e più resiliente.

Innanzitutto, per una gestione efficace delle frontiere esterne, è necessario collegare meglio le politiche dei Paesi membri relative alla protezione delle frontiere, la sicurezza, i rimpatri e le migrazioni, garantendo sempre la protezione dei diritti fondamentali. A tal fine, la Commissione avvierà a breve discussioni con il Parlamento europeo e il Consiglio onde sviluppare una nuova politica pluriennale per la gestione europea integrata delle frontiere.

Un esempio concreto dell’azione dell’Unione per favorire una gestione integrata delle frontiere esterne, è il nuovo mandato di Frontex, adottato nel 2019, sostenuto dall’istituzione di un corpo permanente di guardia di frontiera e costiera. Per la prima volta, l'Unione dispone di un proprio servizio per supportare la gestione europea delle frontiere esterne comuni e i rimpatri dall’UE.  Questo nuovo corpo permanente, che sarà composto da 10.000 Frontex e funzionari nazionali, sarà in grado, in qualsiasi momento, di sostenere i Paesi membri.

Inoltre, entro la fine del 2021, la Commissione elaborerà orientamenti per garantire che le norme del Codice Schengen, che impone a tutte le persone, indipendentemente dalla loro nazionalità, di sottoporsi a controlli sistematici delle banche dati pertinenti all'ingresso e all'uscita dello spazio Schengen,  siano applicate in modo uniforme e che eventuali deroghe siano utilizzate in modo limitato.

Un’altra proposta importante della Commissione è un progetto di regolamento, presentato nel settembre 2020, che stabilisce un controllo preliminare dei cittadini di paesi terzi che entrano irregolarmente sul territorio dell’UE, attraversando le frontiere esterne senza autorizzazione. Questo sistema di screening sarà la prima fase dei sistemi di asilo e rimpatrio e accelererà il processo di determinazione dello status di una persona e il tipo di procedura da applicare alla sua situazione, nel pieno rispetto di tutti gli obblighi in materia di diritti fondamentali. L'Agenzia europea per i diritti fondamentali preparerà linee guida per questo meccanismo di monitoraggio. Inoltre, è stato recentemente nominato il nuovo responsabile dei diritti fondamentali di Frontex, il cui lavoro sarà supportato da 40 osservatori dei diritti fondamentali sul campo, in piena indipendenza.

Un altro progetto importante dell’Unione per garantire la sicurezza delle frontiere esterne è quello dell’Interoperabilità delle banche dati e dei sistemi di informazione, su cui ForoEuropa ha pubblicato una prima nota introduttiva nel 2019 (http://www.foroeuropa.it/index.php?option=com_content&view=article&id=517:rivista-2019-n1-art-2-derosel&catid=90:rivista-2019-n1&Itemid=101).

Un altro settore essenziale per la protezione delle frontiere esterne e una migliore gestione delle migrazioni è la cooperazione e il partenariato con i paesi terzi.  Questa priorità sarà ulteriormente rafforzata dal prossimo piano d'azione dell'UE contro il traffico di migranti per il periodo 2021-2025.

Il nuovo mandato di Frontex consente un supporto operativo e tecnico specifico ai paesi terzi. Per esempio, le guardie di frontiera di Frontex potranno collaborare direttamente con le guardie di frontiera nazionali sul territorio di un paese partner. Frontex potrà anche fornire supporto pratico per sviluppare la capacità di gestione delle frontiere dei partner e cooperare con i partner per ottimizzare il rimpatrio volontario. Inoltre, la Commissione sosterrà lo scambio di informazioni tra Paesi membri e paesi partner elaborando dei modelli normativi relativi allo scambio di informazioni, da utilizzare negli accordi bilaterali e multilaterali con i paesi terzi.

Un insieme consolidato di norme e strumenti giuridici specifici costituisce il cosiddetto “acquis” di Schengen, volto a sostenere la cooperazione operativa e lo scambio di informazioni tra la polizia e le autorità giudiziarie in materia penale, nonché le misure in materia di visti e politica di rimpatrio sviluppate per compensare l'assenza di controlli alle frontiere interne.

Nel luglio del 2020, la Commissione ha pubblicato la nuova Strategia per la sicurezza dell'UE (2020-2025). Il Parlamento e il Consiglio stanno attualmente lavorando sulle misure di attuazione di questa strategia, tra cui figura il nuovo regolamento di Europol, su cui ForoEuropa ha recentemente pubblicato una nota d’informazione (http://www.foroeuropa.it/index.php?option=com_content&view=article&id=715:rivista-2021-n2-art-5-direzione&catid=104:rivista-2021-n2&Itemid=101).

Altri elementi importanti della nuova Strategia per la sicurezza dell’Unione sono la nuova Agenda antiterrorismo, la strategia dell'UE per contrastare la criminalità organizzata, e quella relativa alla lotta alla tratta di esseri umani.

Una componente importante della sicurezza in uno spazio interdipendente senza controlli alle frontiere interne è la cooperazione di polizia, la quale, tuttavia, varia ancora notevolmente tra i Paesi membri e a livello internazionale. Di conseguenza, criminali e gruppi di criminali continuano a operare senza sosta in tutti i Paesi membri, sfruttando le diverse giurisdizioni nazionali[3].

Per essere efficaci nella lotta alla criminalità grave e organizzata come Unione, è quindi necessario rafforzare la cooperazione di polizia. A tal fine, verso la fine di quest'anno, la Commissione presenterà una proposta legislativa per un codice di cooperazione di polizia dell'UE. Questo codice fornirà un quadro giuridico coerente dell'UE per garantire che le autorità di contrasto abbiano un accesso equivalente alle informazioni detenute da altri Stati membri quando ne hanno bisogno per combattere la criminalità e il terrorismo. Inoltre, il codice sarà integrato da una proposta per rafforzare lo scambio automatizzato di importanti categorie di dati ai sensi delle decisioni del Consiglio di Prüm, quali i dati relativi al DNA, le impronte digitali, nonché l'immatricolazione dei veicoli, al fine di consentire alle autorità nazionali di scoprire se i dati sono disponibili in altri Stati membri, e di accedervi rapidamente.

Inoltre, il codice di cooperazione di polizia dell'UE mirerà a chiarire e allineare le regole di ingaggio nelle operazioni di contrasto transfrontaliere.

Ovviamente, l’applicazione del nuovo codice, e quindi il rafforzamento della cooperazione operativa di polizia nell'Unione, richiederà un forte impegno politico da parte di tutti i soggetti interessati.

Un altro aspetto importante è l'uso della tecnologia a sostegno della cooperazione transfrontaliera di polizia. In questo quadro, sarà essenziale estendere e rafforzare  l’utilizzo dell'intelligenza artificiale, affinché le autorità di contrasto possano stare al passo con la quantità e la complessità dei dati, nonché con l'uso delle moderne tecnologie da parte dei criminali. Uno degli obiettivi della recente proposta di regolamento della Commissione sull'intelligenza artificiale è quello di promuovere lo sviluppo di un'intelligenza artificiale sicura e legale che rispetti i diritti fondamentali (per ulteriori dettagli, può consultarsi una nota di informazione di ForoEuropa sull’argomento: http://www.foroeuropa.it/index.php?option=com_content&view=article&id=720:rivista-2021-n2-art-9-derosel&catid=104:rivista-2021-n2&Itemid=101) .

Relativamente alla cooperazione giudiziaria, l'Unione ha sviluppato una serie di nuovi strumenti legislativi volti a rafforzare il coordinamento delle azioni penali transfrontaliere, tra cui l'ordine europeo di indagine. In questo quadro, sarà essenziale che Eurojust sviluppi ulteriormente la sua capacità di assistere le autorità nazionali nelle indagini e nei procedimenti penali utilizzando la moderna tecnologia informatica, anche stabilendo connessioni hit/no-hit con le banche dati di altre agenzie e organi dell’UE. La Commissione sta lavorando per garantire una digitalizzazione più generale degli strumenti di cooperazione giudiziaria per facilitare questa evoluzione[4].

Per quanto riguarda la ‘governance’ di Schengen, un progetto importante è quello di una modifica del codice Schengen entro la fine di quest'anno. La nuova proposta dovrà affrontare gli insegnamenti tratti dalla crisi COVID-19, in particolare per quanto riguarda la possibilità dei Paesi membri di reintrodurre i controlli alle frontiere interne, riaffermando nel contempo il principio secondo cui ciò dovrebbe essere come misura di ultima istanza, da utilizzare solo in caso di minacce e crisi gravi.

Inoltre, la Commissione intende riformare e modernizzare l’attuale sistema di valutazione e monitoraggio, per esempio introducendo delle procedure specifiche per individuare e affrontare tempestivamente eventuali carenze. In base a questa nuova procedura, lo Stato membro valutato dovrà avviare immediatamente l'attuazione delle azioni necessarie, anche prima dell'adozione della relazione di valutazione, informando senza indugio la Commissione e gli altri Paesi membri.

In aggiunta a numerose altre misure di ‘governance’, la Commissione continuerà a organizzare Forums con tutti i Paesi membri dello spazio Schengen, sulla base di una nuova relazione situazionale complessiva, da pubblicarsi ogni anno.

ForoEuropa continuerà a monitorare i progressi relativi al rafforzamento dello spazio Schengen e ad informare i suoi lettori sugli sviluppi più importanti.

[1] Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, "A strategy towards a fully functioning and resilient Schengen area", COM(2021) 277 final, Brussels, 2.6.2021.

[2] Ad oggi, i Paesi Schengen sono: Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Islanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Norvegia, Olanda, Polonia, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia e Svizzera. Bulgaria, Croazia, Cipro, e Romania hanno l’obbligo di entrare nello spazio Schengen; l’Irlanda mantiene il suo opt-out ma partecipa in vari strumenti dello spazio Schengen, relativamente al SIS e alla cooperazione giudiziaria e di polizia.

[3] L’ultima relazione di Europol “EU Serious and Organised Crime Threat Assessment” sottolinea che "Le attività criminali nelle regioni di confine sfruttano i contorni naturali delle singole giurisdizioni, in quanto le stesse creano opzioni per eludere le forze dell'ordine e permetto di penetrare più mercati". Inoltre, secondo Europol, oltre il 70% dei gruppi della criminalità organizzata è presente in più di tre Paesi membri.

[4] La relativa comunicazione della Commissione e progetti di regolamento possono consultarsi su: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/digitalisation-justice/communication-digitalisation-justice-european-union-and-proposal-e-codex-regulation_en