Parlamento Europeo - Commissione per il controllo dei bilanci: Audizione del 6 luglio 2020 su "Seguito delle raccomandazioni dell'OLAF, lotta alla frode, alla corruzione e ad altre irregolarità negli Stati membri".
Testo in italiano
Il 21 luglio 2020 i leader dell'UE hanno concordato un bilancio di 1.824,3 miliardi di euro, che combina un quadro finanziario pluriennale 2021-2027 di 1074,3 miliardi di euro e il pacchetto di ripresa dell'UE di nuova generazione (NGEU) di 750 miliardi di euro, di cui 360 miliardi di euro prestiti e 390 miliardi di euro dalle sovvenzioni. Il pacchetto di ripresa sosterrà gli Stati membri nella ripresa dopo la crisi del COVID-19 e incoraggerà gli investimenti nelle transizioni verdi e digitali. Lo strumento per il recupero e la resilienza è il più grande strumento di recupero a disposizione degli Stati membri dell'UE. Questo strumento sarà assegnato principalmente tramite sovvenzioni, in particolare il 70% nel 2021 e il 2022 e il resto nel 2023.
Mentre i leader dell'UE si confrontavano sull'ammontare del fondo di recupero e sulle condizioni per gli aiuti, la Direzione Investigativa Antimafia (DIA) italiana ha avvertito che le mafie stanno capitalizzando le opportunità offerte dalla crisi del COVID-19 e stanno già costruendo strategie per rubare parte di quei soldi, attraverso la corruzione, il racket e la violenza[1]. In un'intervista alla Tv di Stato RAI, il Gen. Giuseppe Governale dei Carabinieri ha detto che “Centinaia di miliardi (di euro) si riverseranno in Europa e in Italia, ea questo punto la mafia non starà a guardare. La mafia si tufferà in questo mare di soldi".L'audizione su "Seguito delle raccomandazioni dell'OLAF, lotta alla frode, alla corruzione e ad altre irregolarità negli Stati membri", organizzata dalla Commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo il 6 luglio 2020, è stata un evento di grande attualità in questo contesto.Questa audizione è stata un incontro pubblico volto a discutere le novità introdotte dal nuovo regolamento sull'OLAF, che - dopo intensi negoziati tra Consiglio e Parlamento europeo - è ora in procinto di essere adottato dal legislatore dell'UE. L'obiettivo principale del nuovo regolamento è aumentare l'efficienza e la trasparenza delle indagini dell'OLAF e consentire uno stretto partenariato operativo tra l'OLAF e la Procura europea (EPPO). Tra l'altro, il nuovo regolamento prevede che le relazioni dell'OLAF relative a casi amministrativi siano considerate prove ammissibili nei procedimenti nazionali. La possibilità di applicare tale disposizione anche ai casi penali dell'OLAF è attualmente oggetto di discussione. L'audizione ha affrontato il nocciolo del lavoro dell'OLAF, in quanto ha discusso le attuali difficoltà nel fornire un seguito operativo alle raccomandazioni dell'OLAF, le possibili soluzioni e i nuovi sviluppi derivanti dalla cooperazione con la Procura europea.Per l'interesse e la rilevanza di questo dibattito, Foro Europa fornisce di seguito una sintesi dei principali risultati di questa audizione, che può essere visionata all'indirizzo
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Panoramica dei problemi attuali:- Dal 2010 al 2018, l'OLAF ha raccomandato la restituzione di quasi 7 miliardi di euro per tornare al bilancio dell'UE. Tuttavia, l'effettivo recupero di tali fondi è compromesso dalle carenze che si verificano a livello nazionale. Ad esempio, nel 2018, su un totale di 399 casi OLAF loro trasmessi, le autorità nazionali hanno deciso di avviare l'azione penale solo in un terzo dei casi, respingendo le raccomandazioni dell'OLAF in tutti gli altri casi.- L'ammissibilità delle prove raccolte dall'OLAF è una delle principali difficoltà. Inoltre, le relazioni dell'OLAF spesso non sono conformi agli standard giuridici nazionali nazionali e non viene prestata sufficiente attenzione alle raccomandazioni finanziarie dell'OLAF, pertanto le indagini finanziarie sono spesso ritardate, compromettendo così il recupero dei fondi.Punto di vista nazionale:- Germania: nonostante i casi di successo, in particolare con i casi transfrontalieri multilaterali, solo un terzo di tutte le raccomandazioni dell'OLAF sono attuate dalle autorità nazionali competenti. Una delle ragioni principali di tale fallimento è che le raccomandazioni dell'OLAF non sempre soddisfano le condizioni per l'azione penale. A volte, l'OLAF ha un diverso "parametro" di serietà; oppure i pubblici ministeri effettuano una valutazione diversa e decidono di non attuare la raccomandazione dell'OLAF in un caso specifico. La creazione dell'EPPO potrebbe risolvere questa situazione.- Romania: la Direzione nazionale anticorruzione lavorerà direttamente con l'EPPO. Finora, le indagini sulle frodi che coinvolgono i fondi dell'UE sono state condotte in stretta collaborazione con l'OLAF e l'Eurojust. Le squadre investigative comuni, che riuniscono autorità giudiziarie di vari Stati membri e rappresentanti dell'OLAF, si sono rivelate particolarmente efficaci in casi di frode complessi, successivamente portati in tribunale.- Italia: il rappresentante della Guardia di Finanza ha fornito esempi di operazioni di successo condotte in coordinamento con l'OLAF.- L'OLAF controlla da vicino il seguito giudiziario dato alle sue raccomandazioni. Le statistiche mostrano che il tasso di incriminazioni nei casi OLAF è stato solo del 39% negli ultimi cinque anni. Inoltre, i risultati variano notevolmente tra gli Stati membri. Vari fattori possono aiutare a spiegare questa situazione, come ad esempio: prove insufficienti; i fatti coinvolti non sono stati considerati di natura penale, anche a causa delle diverse definizioni di frode nei codici penali degli Stati membri; il termine di prescrizione; il fatto che i casi che coinvolgono frodi dell'UE non hanno la priorità a livello nazionale.- Giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE (quasi 80 casi relativi all’OLAF). Gli aspetti principali derivanti da questa giurisprudenza sono i) le indagini dell'OLAF devono rispettare rigorosamente i diritti umani e procedurali. La legittimità delle indagini dell'OLAF dipende direttamente dal rispetto di tali principi ed è anche un prerequisito affinché le relazioni dell'OLAF siano considerate prove ammissibili in tribunale; ii) all'OLAF sono stati conferiti poteri di controllo e ispezione indipendenti; tali poteri derivano dal diritto comunitario, mentre il diritto nazionale entra in vigore solo in caso di rifiuto da parte dei soggetti interessati; iii) le relazioni tra l'OLAF e le autorità nazionali devono rispettare il principio di leale cooperazione sancito dall'articolo 4 paragrafo 3 del trattato sull'Unione europea: "In virtù del principio di leale cooperazione, l'Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai trattati”. - Per quanto riguarda il ruolo dell'EPPO: indagherà e perseguirà le frodi che coinvolgono fondi UE superiori a 10 000 EUR e le frodi IVA transfrontaliere che comportano danni superiori a 10 milioni di EUR. L'EPPO non è un organo anticorruzione dedicato; combatterà la corruzione nello stesso modo in cui combatterà la criminalità organizzata proteggendo il bilancio dell'UE. Finora, i principali attori dell'UE coinvolti nella tutela degli interessi finanziari dell'UE sono stati: la Commissione che gestisce i servizi e i loro revisori; la Corte dei conti europea (ECA); OLAF, Eurojust ed Europol. Chiaramente, mancava un organismo dell'UE specializzato con il potere di avviare e condurre indagini penali. Con l'EPPO, ci saranno 22 procuratori europei (PE) a livello centrale in Lussemburgo incaricati di supervisionare le indagini che saranno svolte dai procuratori europei delegati (PDE) integrati nei sistemi nazionali. I PDE perseguiranno i tribunali nazionali. I PE in Lussemburgo definiranno una strategia e i PDE la applicheranno negli Stati membri.Risultati attesi delle attività dell'EPPO: il numero di indagini sulle frodi dell'UE aumenterà; ci saranno meno discrepanze tra gli Stati membri nel numero di incriminazioni; aumenterà il risarcimento dei danni e dei proventi di reato. Inoltre, dotata di personale adeguato, l'EPPO promuoverà un approccio unitario nell'indagine e nel perseguire le frodi dell'UE e aumenterà l'attenzione repressiva su questo tipo di criminalità negli Stati membri. L'azione dell'EPPO si baserà principalmente sui PDE, che rappresentano una novità assoluta: essi non saranno vincolati dalle limitazioni intrinseche dei sistemi nazionali nello svolgimento delle loro indagini; beneficeranno della capacità unica dell'EPPO di ottenere informazioni aggregate analizzate a livello dell'UE e di condurre indagini simultaneamente in diversi Stati membri; potranno utilizzare prove somministrate in altri Stati membri senza formalità pesanti; trarranno vantaggio dalle sinergie dell'EPPO con OLAF, Eurojust ed Europol e alla fine saranno in grado di identificare e congelare i beni criminali. L'avvio operativo dell'EPPO indurrà adattamenti progressivi e ricalibrazione del lavoro degli altri attori coinvolti nella lotta alla criminalità che lede gli interessi finanziari dell'UE.
- L'EPPO sta discutendo con l'OLAF le modalità per una cooperazione efficiente attraverso la conclusione di un accordo di lavoro che garantisca la complementarità, evitando in tal modo indagini parallele e successive. Nonostante il ruolo essenziale svolto dall'OLAF, i pubblici ministeri hanno una scelta più ampia di tecniche investigative e sono in una posizione migliore per raccogliere prove conclusive di reati. Attualmente, anche i casi più gravi derivanti dalle indagini dell'OLAF non vengono gestiti con la velocità necessaria: spesso, una volta portati a conoscenza dei procuratori nazionali, hanno diversi mesi di vita. Questa situazione influisce negativamente sui diritti fondamentali delle persone coinvolte di avere un processo entro un tempo ragionevole, i termini di prescrizione e la capacità di raccogliere prove sensibili, poiché, gli straordinari, i dettagli vengono persi, le registrazioni telefoniche non vengono più conservate e i documenti può essere perso o distrutto. Inoltre, i sospettati hanno il tempo di liquidare i beni che saranno utilizzati per il recupero e/o il risarcimento dei danni. Viceversa, ai sensi dell'articolo 26 del suo regolamento, l'EPPO ha competenza obbligatoria, quindi dovrà trattare sistematicamente i casi di sua competenza. Tuttavia, non è compito della Procura europea individuare le frodi, ma quello dell'OLAF, insieme ad altri attori chiave come la Corte dei conti europea. L'individuazione di tali crimini deve essere migliorata sia in termini di rapidità che di quantità e l'EPPO dovrebbe ricevere tali informazioni senza indugio. L'EPPO aprirà quindi le proprie indagini, nel pieno rispetto delle pertinenti procedure penali e dei diritti fondamentali delle persone coinvolte, e applicando i più elevati standard alla raccolta e alla conservazione delle prove. Naturalmente, durante le indagini, l'OLAF può aiutare ulteriormente l'EPPO con l'analisi nonché con l'accesso a database e documenti specifici. Inoltre, l'OLAF continuerà a svolgere un ruolo importante in relazione agli Stati membri non partecipanti e ai paesi terzi ed eserciterà le sue attuali funzioni nei confronti degli Stati membri partecipanti nei singoli casi quando l'EPPO concluderà che la migliore linea d'azione in un caso è un'azione che si traduce in un procedimento amministrativo.
- Oltre all'OLAF, l'EPPO sta attualmente discutendo accordi di lavoro con tutti gli altri attori pertinenti, come la Corte dei conti europea, la Commissione (in particolare, i suoi servizi relativi alla gestione delle spese e all'audit), Eurojust ed Europol. Allo stesso modo dell'OLAF, l'EPPO mira a promuovere la cooperazione in tutti i settori di interesse comune.- Durante il dibattito sono state sollevate questioni interessanti, ad esempio: l'eventuale necessità di istituire una polizia finanziaria dell'UE specializzata e un quadro giuridico dell'UE coerente relativo alla criminalità organizzata, vale a dire non solo alle frodi e alla corruzione dell'UE; considerando la scarsa risposta a livello nazionale alle raccomandazioni dell'OLAF, il motivo per cui le autorità nazionali dovrebbero cooperare in modo più attivo ed efficiente con l'EPPO.
- In risposta: all'EPPO sono stati concessi strumenti di cooperazione internazionale adeguati, anche con Stati membri non partecipanti e paesi terzi, pertanto strumenti giuridici aggiuntivi non sembrano necessari; l'EPPO sarà in prima linea nella lotta contro i gruppi della criminalità organizzata, poiché il suo compito principale non sarà solo quello di indagare sulle frodi con i fondi dell'UE, ma anche sulla corruzione e sui reati transfrontalieri che comportano la frode dell'IVA per un valore superiore a 10 milioni di euro; per quanto riguarda la cooperazione con gli Stati membri, il principale "punto di svolta" è che l'EPPO eserciterà la giurisdizione obbligatoria ogni volta che viene commesso un crimine in uno Stato membro e questo crimine è sotto la sua giurisdizione EPPO; inoltre, saranno superati i problemi attualmente derivanti dai diversi standard di prova e dal loro impatto negativo sull'ammissibilità delle relative prove nei procedimenti penali, dal momento che i PDE rispetteranno tutte le disposizioni procedurali nazionali nei rispettivi Stati membri e, ai sensi dell'articolo 37 paragrafo 1 del regolamento: "Le prove presentate a un organo giurisdizionale dai procuratori dell’EPPO o dall’imputato non sono escluse per il solo motivo che sono state raccolte in un altro Stato membro o conformemente al diritto di un altro Stato membro”.
[1] Ultima relazione semestrale 2019 della DIA al Parlamento, pp. 12-27.
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Testo in inglese
On 21 July 2020, the EU leaders agreed on a budget of €1,824.3 billion, combining a multiannual 2021-2027 financial framework of €1074.3 billion and the Next Generation EU (NGEU) recovery package of €750 billion, of which €360 billion by loans and €390 billion by grants. The recovery package will support the Member States in recovering after the COVID-19 crisis and will encourage investments in green and digital transitions. The Recovery and Resilience Facility is the largest recovery instrument available to the EU Member States. This instrument will mainly be allocated through grants, specifically 70% in 2021 and 2022 and the rest in 2023.
While the EU leaders were confronting each other on the amount of the recovery fund and the conditions for aid, the Italian DirezioneInvestigativaAntimafia(DIA) warned that mafias are capitalising on the opportunities offered by the COVID-19 crisis and are already building strategies to steal some of that money, through corruption, racketing and violence[1]. In an interview with RAI state TV, Carabinieri Gen. Giuseppe Governale said that “Hundreds of billions (of euros) will pour into Europe and Italy, and at this point, the Mafia won't stand around and watch. The Mafia will dive into this sea" of money.
The hearing on 'Follow-up to OLAF case files, fighting fraud, corruption and other irregularities in the Member States', organised bythe European Parliament’s Committee on Budgetary Control on 6 July 2020, was a very timely event in this context.
This hearing was a public broadcast event aimed to discuss the novelties introduced by the upcoming new regulation on OLAF, which - after intense negotiations between the Council and the European Parliament - is now on the verge to be adopted by the EU legislator. The main goal of the new regulation is to increase the efficiency and transparency of OLAF investigations and to enable a close operational partnership between OLAF and the European Public Prosecutor’s Office (EPPO). Amongst others, the new regulation provides that OLAF reports pertaining to administrative cases shall be considered admissible evidence in national proceedings. The possibility to apply such provision also to the OLAF criminal cases is currently being discussed in trialogue.
The hearing tackled the core of OLAF’s work, as it discussed the current difficulties in providing operational follow-up to OLAF recommendations, possible solutions, and the new developments resulting from the cooperation with the EPPO.
Due to interest and relevance of this debate, Foro Europa provides here below a summary of the main outcome of this hearing, which can be watched at
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Overview of current problems:
- From 2010 to 2018, OLAF recommended the return of almost 7 billion euros to go back to the EU budget. However, the actual recovery of such funds is undermined by the deficiencies occurring at national level. For instance, in 2018, out of a total of 399 OLAF cases transmittedto them, national authorities decided to start prosecution only in one-third of the cases, while rejecting OLAF recommendations in all other instances.
- The admissibility of the evidence collected by OLAF is a stumbling difficulty arising in OLAFand results in national prosecutors having to secure evidence admissible to national legal standards. Further, OLAF reports often do not comply with national legal national standards, and no sufficient attention is paid to OLAF financial recommendations, thus financial investigations are often delayed thereby undermining the recovery of funds.
National practitioner’s view:
- Germany: in spite of success stories, especially with multilateral cross-border cases, only one-third of all OLAF recommendations are implemented by the competent national authorities. One main reason for such failure is that OLAF recommendations do not always meet the conditions for prosecution. Sometimes, OLAF has a different‘benchmark’ of seriousness; or prosecutors make a different assessment and decide not to implement OLAF recommendation in a specific case. The creation of the EPPO could solve this situation.
- Romania: the National Anti-corruption Direction will work directly with the EPPO. So far, the investigation on frauds involving EU funds have been conducted in closed cooperation with OLAF and Eurojust. Joint Investigation Teams, gathering judicial authorities from various Member States and OLAF representatives, have proved particularly successful in complex fraud cases, subsequently brought to Court.
- Italy: the representative of the Guardia di Finanza gave examples of successful operations conducted in coordination with OLAF.
- OLAF closely monitors the judicial follow up to its recommendations. Statistics show that the indictment rate in OLAF cases was only 39% over the latest five years. Furthermore, results vary greatly across the Member States. Various factors may help explain this situation, such as: insufficient evidence; the involved facts were not considered of a criminal nature, due also to the different definitions of fraud in the Member States penal codes; the statute of limitations; the fact that cases involving EU frauds are not given priority at national level.
- Caselaw of the Court of Justice of the EU (almost 80 cases so far). The main aspects arising from this caselaw are i) OLAF investigations shall strictly comply with human rights and procedural rights. The legitimacy of OLAF investigations directly depends on the respect of such principles and is also a pre-requisite for OLAF reports to be considered admissible evidence in court; ii) OLAF has been granted independent checks and inspection powers; such powers derive from EU law, while national law comes into place only in case of refusal by the concerned subjects; iii) the relations between OLAF and national authorities shall comply with the principle of sincere cooperation enshrined in Article 4 paragraph3 of the Treaty on the European Union “Pursuant to the principle of sincere cooperation, the Union and the Member States shall, in full mutual respect, assist each other in carrying out tasks which flow from the Treaties individuals”. The same principle shall apply to the relations between Member States and the EPPO.
- Concerning the role of the EPPO: it will investigate and prosecute fraud involving EU funds of over €10 000 and cross-border VAT fraud involving damage above €10 million. The EPPO is not a dedicated anti-corruption body; it will combat corruption in much the same way as it will combat organised crime while protecting the EU budget. So far, the main EU actors involved in the protection of the EU financial interests were:the Commission managing services and their auditors; the European Court of Auditors (ECA); OLAF, Eurojust, and Europol. Clearly, a specialised EU body with the power of initiating and conducting criminal investigations was missing. With the EPPO, there will be 22 European Prosecutors (EPs) at central level in Luxembourg in charge of supervising investigations that will be performed by the European Delegated Prosecutors (EDPs) embedded in the national systems. The EDPs will be prosecuting in front of the national courts. The EPs in Luxembourg will define a strategy and the EDPs will enforce it in the Member States. Expected results of EPPO activities: the number of investigations of EU frauds will increase; there will be less discrepancies between Member States in the number of indictments; the recovery of damages and proceeds of crime will increase. Further, properly staffed, the EPPO will foster a unitary approach in investigating and prosecuting EU frauds and will increase the repressive focus on this type of criminality in the Member States.The EPPO action will primarily rely on the EDPs, who are an absolute novelty:they will not be constrained by the inherent limitations of the national systems in conducting their investigations; they will benefit from the EPPO’s unique capacity to obtain aggregate information analysed at EU level, and to conduct investigations simultaneously in different Member States; they will be able to use evidence administered in another Member States without heavy formalities; they will benefit from the EPPO synergies with OLAF, Eurojust, and Europol, and in the end they will be able to identify and freeze criminal assets. The operational start of the EPPO will induce progressive adaptations and recalibration of the work of the other actors involved in the fight against crime affecting the financial interests of the EU.
- The EPPO is discussing with OLAF the modalities for an efficient cooperation through the conclusion of a working arrangement, which shall ensure complementarity, thereby avoiding parallel and successive investigations. Notwithstanding the essential role played by OLAF, prosecutors have a wider choice of investigative techniques, and are better placed to collect conclusive evidence of criminal offences. Currently, even the most serious cases resulting from OLAF investigations are not handled with the necessary speed: often, once brought to the attention of national prosecutors, they are several months old. This situation adversely influences the fundamental rights of the involved persons to have a process within a reasonable time, the statute of limitations, and the ability to gather sensitive evidence, since, overtime, details are lost, phone records are no longer kept, and documents may be lost or destroyed. Further, suspects have the time to liquidate the assets that shall be used for recovery and/or compensation of damages. Conversely, according to Article 26 of its regulation, the EPPO has mandatory competence, thus it will have to systematically deal with the cases under its remit. However, it is not EPPO’s role to detect fraud, but OLAF’s, together with other key actors such as the European Court of Auditors. The detection of such crimes shall be improved both in speed and quantity and the EPPO should receive such information without delay. The EPPO will then open its investigations, in full respect with the relevant criminal procedures and of the fundamental rights of the people involved, and by applying the highest standards to the collection and preservation of evidence. Naturally, during the investigations, OLAF may further help the EPPO with analysis as well as with access to specific databases and to documents. Moreover, OLAF will continue to play an important role in relation to non-participating Member States as well as third countries, and will exercise its current functions vis-à-vis the participating Member States in individual cases, namely when the EPPO concludes that the best course of action in a case is an action resulting in administrative proceedings.
- Besides OLAF, the EPPO is currently discussing working arrangements with all other relevant actors, such as the ECA, the Commission (in particular, its services pertaining to expenditure management and auditing), Eurojust and Europol. In much the same way as with OLAF, the EPPO aims to foster cooperation in all the areasof common interest.
- Interesting questions were raised during the debate, for instance: the possible need of establishing a specialised EU financial police, and a consistent EU legal framework pertaining to organised crime, i.e. not only to EU frauds and corruption; considering the poor response at national level to OLAF recommendations, the reason why national authorities are expected to cooperate more actively and efficiently with the EPPO.
- In reply: the EPPO has been granted appropriate international cooperation tools, including with non-participating Member States and third countries, thus additional legal instruments do not seem necessary; the EPPO will be in the front line to fight against organised crime groups, as its main duty will not only be to investigate fraud with EU funds but also corruption and cross-border crimes involving VAT fraud of a value of more than €10 million; regarding cooperation with the Member States, the main ‘game changer’ is that theEPPO will exercise mandatory jurisdiction each time a crime is committed in a Member State and this crime is under its jurisdiction EPPO; further, the problems currently arising from different standards of proof and their adverse impact on the admissibility of the related evidence in criminal proceedings, will be overcome, since the EDPs will respect all the national procedural provisions in the respective Member States and, pursuant to Article 37 paragraph 1 of the regulation, “Evidence presented by the prosecutors of the EPPO or the defendant to a court shall not be denied admission on the mere ground that the evidence was gathered in another Member State or in accordance with the law of another Member State”.
[1] DIA semi-annual report 2019 to the national Parliament, pp. 12-27.
