"Nel pubblicare l'articolo del Prof. Fabrizio Giulimondi, segnaliamo come lo stesso contenga una compiuta e problematica analisi storico-costituzionale della procedura di formazione del nuovo Governo, scritta con asettica obiettività scientifica ed a tempo di record rispetto alla presentazione del Governo stesso alle Camere."
DOPO IL 4 MARZO…HO VISTO COSE CHE VOI UMANI…
Autore: Prof. Fabrizio Giulimondi
(Introduzione) Questo lavoro è stato un working in progress in quanto scritto durante la complessa e lunga procedura di formazione del Governo dopo le elezioni per la Camera e il Senato dello scorso 4 marzo.
Stiamo vivendo un momento politico, sociale, economico, finanziario ed istituzionale molto delicato[1] ed è intendimento di chi scrive esaminare i numerosi ed estremamente interessanti risvolti giuspubblicistici e costituzionali delle vicende che stanno scorrendo sotto i nostri occhi di cittadini ed elettori, tenendomi lontano da diatribe di natura politologica.
Una monografia dal sottoscritto redatta[2], che ha preso spunto da un articolo pubblicato in questa rivista[3], esamina, analizza e discetta - con dovizia di argomentazione, riferimenti empirici, casistica parlamentare e governativa e richiami dottrinali e giurisprudenziali, finanche di ordine comparatistico - di costituzione materiale nelle sue dinamiche di incontro, integrazione e scontro con quella formale.
In queste settimane - condite da portentosa confusione politica che non ha potuto non incidere sulla dimensione pubblicistica - abbiamo assistito a quando la costituzione nella sua versione sostanziale abbia inciso sulla Carta. Abbiamo assistito a come quest’ultima, “vissuta” nelle austere sale quirinalizie e assembleari, abbia assunto una connotazione diversa dalla “littera legis”: le Istituzioni repubblicane stanno scrivendo altre norme che integrano, modificano o, addirittura, sostituiscono articoli che signoreggiano nel testo costituzionale sin dal 1948.
La Costituzione ha subito in questi giorni un sisma, provocato non solo dall’interazione quotidiana fra Presidente della Repubblica, agenti politici e partitici, Presidenti del Consiglio incaricati (Giuseppe Conte; Carlo Cottarelli) e quelli dei due rami del Parlamento, ma anche dalla stessa comunicazione, con l’irruzione nell’idioma istituzionale del web e dei social, oltre che dal fatidico contratto fra 5 Stelle e Lega.
Non può non rimarcarsi che, responsabile la legge elettorale in vigore (c.d. “Rosatellum”: legge 3 novembre 2017, n. 165), il 4 marzo 2018 nessuna forza singola è riuscita a raggiungere una maggioranza in Parlamento tale da consentire l’agevole formazione di un Governo. Nemmeno la coalizione di Centro-Destra ha raggiunto questo intento, anche se, ad onor del vero, è quella che più si è avvicinata ad esso, sia in termini di percentuali di voti ricevuti che, e ancora di più, di seggi parlamentari nelle due Assemblee.[4] Questa situazione di assenza di una maggioranza parlamentare politica precostituita e idonea ad esprimere un voto di fiducia, ai sensi dell’art. 94 Cost. (empasse ampliamente prevedibile per la più gran parte degli osservatori), ha sviluppato le vicende che qui ci accingiamo ad esaminare sotto la lente di ingrandimento del diritto costituzionale.
Dopo consultazioni presidenziali particolarmente pachidermiche, defaticanti e ampollose(5), che hanno visto incarichi esplorativi e incontri tra formazioni politiche che si sono fronteggiate a singolar tenzone durante la campagna elettorale, due di queste si sono sedute ad un tavolo per redigere insieme un programma politico che ha preso una forma negoziale.
(La novità del “Contratto”) Il lavoro di Lega e 5 Stelle ha preso a modello un istituto germanico senza alcun fondamento nella Costituzione tedesca, il contratto, strumento sorto dalla pragmatica civilistica e atto a formulare un programma di governo capace di far confluire in esso le autonome posizioni programmatiche manifestate nel corso della campagna elettorale, rendendole conciliabili e compatibili fra di loro. Nell’ordinamento pubblico irrompe così un istituto di natura pattizia non previsto in alcuna fonte scritta, avente le sue radici, invero, nelle discipline giusprivatistiche e che vede la sua sorgente nel sistema tedesco, oltre che in quello britannico[6].
Alla preoccupazione del ventilarsi di una sorta di privatizzazione del diritto costituzionale si può eccepire il precedente germanico del contratto che dal 20 ottobre 1961 viene siglato e reso pubblico dai principali partiti tedeschi, fra di loro avversari storici, al pari della CDU/CSU e dell’SPD.
La discussione dottrinaria fra i costituzionalisti tedeschi può qualificare un percorso ed una soluzione alla questione relativa al contratto firmato fra Lega e 5S, che perimetra l’ambito di azione politica, gestionale e amministrativa su cui il futuro Esecutivo dovrà cimentarsi.
I contratti di questo genere sono destinati proprio ad inserire in un contenitore comune tutte le scelte che le parti politiche, avversarie in costanza di elezioni, si impegnano a trasformare in azione di governo. Il contratto trasfonde nel suo seno parte dei rispettivi programmi che vengono così reciprocamente legittimati come degni di essere sinallagmaticamente attuati nelle sedi amministrative e legislative competenti.
È indubbio che questo sia un istituto partorito dentro la dialettica partitica, per poi essere introiettato nello spazio istituzionale per infine inserirsi, furtivamente, in quello costituzionale. La costituzione politica (political constitutionalism[7]) è una delle sfaccettature, e non di piccolo cabotaggio, della costituzione materiale, ossia di quel magma fatto di relazioni fattive, quotidiane, “viventi”, fra organi di vertice delle realtà sociali che contribuiscono a livello verticistico alla formazione di una Grundnorm la quale, in maniera carsica, forgia, modula, plasma, modella la costituzione formale dal suo interno, arricchendola di elementi innovativi del quadro ordinamentale giuridico: un Verfassungswandlung, ossia un riconosciuto mutamento tacito della norma costituzionale.
I contratti di coalizione originano da una sfera di libertà, di autodeterminazione di soggetti che, liberi da vincoli esterni di livello costituzionale o primario,stabiliscono di procedere alla loro redazione, per sentirsi in un secondo tempo astretti a predisporli e firmarli. Tale coattività è cagionata dalla natura di rilievo costituzionale dei partiti che, concorrendo alla formazione della volontà politica della Comunità, hanno il dovere di contribuire alla formazione di un Governo, specie se la cennata volontà vede frapporre ostacoli alla sua favorevole conclusione[8]: “ … i contratti di coalizione sono uno strumento non costituzionalmente necessitato, che si è venuto a definire come risultato dell’esercizio dell’autonomia di cui godono soggetti di rilevanza costituzionale quali sono i partiti nell’ordinamento tedesco (al pari di quello italiano, ndr). La conclusione dei contratti di coalizione ha però assunto nel corso del tempo un carattere di doverosità che oramai sfugge alla piena disponibilità degli attori che hanno dato vita a questa prassi. Per tale motivo la definizione di queste intese può essere fatta rientrare nel novero delle convenzioni costituzionali quali regole relazionali riconducibili alla ampia categoria delle ‘conseguenze generali involontarie di atti particolari volontari’. La vincolatività della prassi così instaurata deriva pertanto dalle ‘aspettative di reciprocità’ che si determinano in occasione della nascita dei governi di coalizione, non solo e non tanto fra i partner dell’alleanza, ma soprattutto al di fuori di essi, nel resto del sistema istituzionale.”.[9]
Il contratto è conseguenza di una prassi che si consolida e si stratifica nel tempo al cui interno si cadenzano comportamenti realizzati da soggetti costituzionalmente rilevanti, che si sentono obbligati non solo alla loro stesura ma anche al loro rispetto. In conseguenza di ciò l’accordo pattizio acquista una valenza giuridica inter partes e al di fuori delle sfere di azione dei “contraenti”, andando gli effetti ad incidere in ogni settore ordinamentale e privato.
Questo reiterarsi di condotte tese a includere prescrizioni precettive per i partiti politici sottoscrittorie per l’Esecutivo cui si andrà a dar vita assume una consistenza costituzionale intercettando la disciplina sulla formazione del Governo, in assenza di una maggioranza politica certa (nel caso tedesco nel Bundestag, ma parimenti si può affermare per il nostro Paese nella Camera e nel Senato).
La costituzione politica nutre la costituzione materiale che diviene convenzione costituzionale ed integra, in tale guisa, la disciplina costituzionale formale in tema di formazione del Governo.
Senza meno quanto sin qui esplicitato può essere trasbordato nell’ormai famoso “Contratto per il governo del cambiamento”[10] tra il first best ed il second best(5 Stelle e Lega). Differenze di non di poco momento si riscontrano nel contenuto di quest’ultimo con quello di un qualsiasi “atto negoziale pubblico” perfezionato in Germania, più programmatico, dotato di linee guida, talune volte a spot, con prescrizioni dai contorni meno delineati e più incerti il primo, maggiormente puntiglioso, dettagliato, minuzioso, specifico nelle disposizioni legislative da adottare e decisioni di natura economica e finanziaria da intraprendere il secondo.
Possiamo ragionevolmente estendere per analogia iuris- non esistendo siffatto istituto in Italia ma essendo sottesi ad esso principi, speculari a quelli tedeschi, espressivi dell’ordinamento istituzionale e costituzionale italiano (quali quelli della governabilità, della stabilità, della continuità e necessità dell’azione amministrativa e della Handlungsfähigkeit, ossia della capacità pubblica di azione[11]) - tale formula giuridica a quella congeniata nel “Contratto per il governo del cambiamento”. Quest’ultimo è ascrivibile ad una convenzione costituzionale in stato embrionale e possiede natura centaura, Giano bifronte fra l’atto negoziale pattizio[12] e il programma di governo che il Premier presenta alle Camere in sede di ottenimento della fiducia, a mente dell’art 94, comma 3, Cost. Un accordo politico-programmatico fra due partiti che, da posizioni avverse (d’altronde gli accordi si redigono per regolamentare interessi contrapposti e dirimere potenziali conflitti) stendono un “patto” di governo fissando gli argini entro i quali l’azione si deve svolgere nei cinque anni successivi.
(Contratto e “Comitato di conciliazione”) È doveroso mettere in evidenza che il “Comitato di conciliazione” previsto fra i paragrafi del punto 1 del Contratto[13]desta uno specifico dubbio di natura costituzionale. Le funzioni che esso Comitato dovrebbe svolgere sono eccessivamente vicine a quelle proprie del Presidente del Consiglio ex art. 95, comma 1, Cost.: “Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei Ministri.”. L’art. 5, comma 2, legge 23 agosto 1988, n. 400, declina partitamente i poteri primo-ministeriali: “Il Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’articolo 95, primo comma, della Costituzione: a) indirizza ai Ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri nonché quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del Governo; b) coordina e promuove l’attività dei Ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo; c) può sospendere l’adozione di atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei Ministri nella riunione immediatamente successiva; d) concorda con i Ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere ogni qualvolta, eccedendo la normale responsabilità ministeriale, possano impegnare la politica generale del Governo; e) adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici e promuove le verifiche necessarie; in casi di particolare rilevanza può richiedere al Ministro competente relazioni e verifiche amministrative; f) promuove l’azione dei Ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano la loro attività secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono l’autonomia e in coerenza con i conseguenti indirizzi politici e amministrativi del Governo; g) esercita le attribuzioni conferitegli dalla legge in materia di servizi di sicurezza e di segreto di Stato; h) può disporre, con proprio decreto, l’istituzione di particolari Comitati di Ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, di esprimere parere su direttive dell’attività del Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non appartenenti alla pubblica amministrazione; i) può disporre la costituzione di gruppi di studio e di lavoro composti in modo da assicurare la presenza di tutte le competenze dicasteriali interessate ed eventualmente di esperti anche non appartenenti alla pubblica amministrazione.”.
Il Comitato in parola, di conseguenza, andrebbe nei fatti a ridimensionare, finanche a svuotare, le funzioni costituzionalmente prefigurate dalla Costituzione per il Premier in seno ad un ordinamento come il nostro di tipo repubblicano parlamentare, dettagliatamente elencate nella legge 400/1988. Più coerente con il dettato costituzionale e con il sistema normativo nel suo complesso sarebbe stato rendere di nuovo operativo l’art. 6, commi 1 e 2, della medesima legge: “1. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, nello svolgimento delle funzioni previste dall’articolo 95, primo comma, della Costituzione, può essere coadiuvato da un Comitato, che prende nome di Consiglio di Gabinetto, ed è composto dai Ministri da lui designati, sentito il Consiglio dei Ministri. 2. Il Presidente del Consiglio dei Ministri può invitare a singole sedute del Consiglio di Gabinetto altri Ministri in ragione della loro competenza.”.
L’agitazione politica può dare vita a norme che non solo costituiscono una inutile superfetazione della legislazione vigente ma, talune volte si scontrano - al di là delle migliori intenzioni – con principi e articoli costituzionali, quando sarebbe molto più agevole e razionale utilizzare istituti, strutture amministrative e figure ordinamentali già immaginati dal legislatore anche in tempi lontani.
Certamente il contenuto del Contratto concreta un programma di governo, frutto della mediazione fra due partiti ma aperto “per adesione” ad altre formazioni che hanno partecipato alla competizione elettorale. In ragione della sua natura programmatica, governativa e politica, il Contratto non potrà che essere esaminato esclusivamente dal Parlamento che concederà o meno la fiducia al Governo anche in base ad una valutazione positiva o negativa dello stesso, nel rispetto dell’art. 94, comma 1, Cost. Precipitato logico giuridico di quanto sinteticamente illustrato è la certa infondatezza delle notizie apparse sui quotidiani[14]di una presunta volontà del Presidente della Repubblica di leggere ed esaminare il testo dell’“Accordo”, non avendo egli alcun tipo di competenza al riguardo.
(Dibattito su art. 92 Cost.) È, in realtà, su altre prerogative che si è molto discusso in questi giorni e, segnatamente, sul “gran rifiuto” opposto dal Presidente Mattarella sul nome di Paolo Savona come Ministro della Economia e delle Finanze, così come proposto dal Presidente del Consiglio incaricato (accettazione poi rinunciata lo scorso 28 maggio, con una successiva “reviviscenza” di cui tratteremo al termine), Giuseppe Conte.
Il thema disputandum si è concentrato (e si concentra) sull’art. 92 Cost. che recita così: “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri.”.
La dottrina costituzionale - anche con toni accesi - si è divisa[15] su questo punto.
Atteso - come ritiene il Martines - che “gli atti presidenziali possono classificarsi in tre grandi categorie, a seconda che siano I) atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi (il cui contenuto è, cioè, predisposto e voluto dai membri del Governo); II) atti formalmente e sostanzialmente presidenziali; III) atti sostanzialmente complessi (il cui contenuto è predisposto e voluto sia dal Presidente della Repubblica sia dal Governo)”[16], i costituzionalisti nella loro prevalenza sussumono il decreto di nomina dei Ministri ad opera del Presidente della Repubblica fra gli atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi[17].
Posizioni e sfumature diverse si denotano nel pensiero accademico italiano a partire dal prof. Giampiero Di Plinio che rileva che il Capo dello Stato possa eccepire altri valori costituzionali, come, nel caso della cennata mancata nomina, “il risparmio (art.47), l’adesione costituzionalizzata dell’Italia all’UE (artt. 11 e 117), l’equilibrio della finanza pubblica (art.81)”[18]. Altresì e in maniera ancora più vigorosa – seppur sull’ultima parte si possano nutrire altrettanto vigorosi dubbi, visto che si delinea un profilo apertamente politico del Presidente della Repubblica, a dispetto dell’assetto di Repubblica parlamentare dell’Italia che colloca “Il Presidente della Repubblica” come “capo dello Stato e rappresenta(nte del)l'unità nazionale”(ex art. 87, comma 1, Cost.) -, il prof. Omar Chessa afferma:“L’art. 92 della Costituzione prevede, infatti, che ‘Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri’. Il decreto presidenziale di nomina presuppone, dunque, una proposta del neo-nominato premier, ma – trattandosi pur sempre di un atto presidenziale – il Capo dello Stato non è certo obbligato ad accogliere la richiesta primo ministeriale; e da nessuna parte sta scritto che possa opporre il suo diniego solo per far valere principi di regole costituzionali. In conclusione, il trilemma politico ‘euro sì/euro no/neo-euro’ può legittimamente guidare le scelte presidenziali sulla formazione del Governo, senza bisogno di nasconderle sotto la coperta, oramai divenuta troppo corta, dell’idea che ogni decisione del Capo dello Stato debba essere finalizzata esclusivamente alla garanzia della Costituzione”.[19][20]
L’attività ermeneutica riguardante l’art. 92 Cost. non può non essere calata nel permanente potere costituente sostanziale che da decadi rimodula la figura del Presidente della Repubblica[21], costruita sulla più basica delle regole di interpretazione di una disposizione di legge, ossia quella testuale prevista dal primo periodo dell’art. 12, comma 1, preleggi c.c.: “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse.”.
Il verbo “nominare” associato alle competenze, poteri e funzioni presidenziali, oltre nell’art. 92 Cost, lo riscontriamo anche nell’art. 135, comma 1, Cost. (nomina di cinque giudici della Corte costituzionale), nell’art. 59, comma 2, Cost.(nomina di cinque senatori a vita) e nell’art. 2, comma 1, lett. a), legge 30 dicembre 1986, n. 936[22] (nomina di otto esperti al C.N.E.L). Queste nomine sono indiscutibilmente fatte rientrare nei poteri formalmente e sostanzialmente presidenziali[23]. Il verbo “nominare” in queste ultime norme non è correlato ad alcuna altra locuzione, essendo, per così dire, assoluto, solipsico, mostrando il Capo dello Stato che, senza essere compulsato da alcun altro organo dell’ordinamento, decide in maniera autonoma. Nell’art. 92 Cost., invece, registriamo siffatto collegamento fra l’atto decisionale presidenziale ed il sintagma “su proposta di”: il Presidente della Repubblica può porre in essere il proprio atto decisionale solo su iniziativa del Presidente del Consiglio. Indubbiamente quest’ultimo, come responsabile dell’indirizzo politico del Governo che si sta per formare, ha l’onere di individuare personalità coerenti con il programma che nel quinquennio dovrà essere attuato. Altrettanto vero, però, è che dal dato testuale si evince un binomio decisionale, seppur sbilanciato a favore del Presidente del Consiglio, nella individuazione e nomina dei Ministri: il Presidente della Repubblica “dice la sua” all’interno del recinto tracciato dalla proposta del Premier (che può consistere nella indicazione di un nominativo o di una rosa di nomi). La stessa natura della proposta non è vincolante - di converso sarebbe valutabile come un atto di co-decisione - ma propulsiva. Possibili “rilievi” del Presidente della Repubblica, in maniera consentanea alla sua posizione neutra di garanzia dell’ordinamento istituzionale, debbono essere ponderati, oculati, agganciati strenuamente al testo, ai principi e allo spirito della Costituzione; ben devono essere tenuti presenti i limiti e i contro-limiti costituzionali che impongono responsabilità politiche all’Esecutivo e di “supervisione” costituzionale, istituzionale ed ordinamentale al Presidente della Repubblica. L’art. 92 Cost., non da ultimo, è stato in qualche modo rimodellato ed integrato nel suo contenuto (a livello interpretativo) e nella sua attuazione secondo la prassi quirinalizia, come dimostrano le “bocciature” o gli “spostamenti” ad altro incarico ministeriale di personalità proposte dal Presidente del Consiglio[24].
Invero, una parola conclusiva sulla vera natura della proposta e sugli effettivi poteri di intervento su di essa ad opera del Presidente potrebbe porla solamente la Consulta in sede di conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato, in virtù dell’art. 134 Cost.
Le vicissitudini di questi giorni potrebbero condurre alla conclusione che l’unico a poter sollevare un conflitto di tale natura dinanzi alla Corte costituzionale sarebbe stato Giuseppe Conte, nella veste di Presidente del Consiglio incaricato (che ancora non aveva sciolto la riserva) - sempre se considerabile a ciò legittimato ai sensi dell’art. 37, comma 1, legge 11 marzo 1987, n. 53[25] -, avverso l’invito presidenziale a non inserire nella lista dei Ministri il nome del prof. Savona nella “casella” del M.E.F.
Si può concludere a tale riguardo che la criticità ermeneutica in relazione all’art. 92 Cost.può risultare affievolita qualora riguardi la formazione di Governi c.d. tecnici, ossia composti di donne e uomini non espressione del Parlamento o comunque di provenienza diversa dal mondo della Politica. In tale evenienza si può considerare ampliabile il potere di scelta dei Ministri da parte del Capo dello Stato, depotenziata l’“essenza” vincolistica o semi-vincolistica della proposta primo-ministeriale e rinvigorita, parallelamente,la forza motrice di “cogestione” della nomina presidenziale, inassenza (almeno sulla carta) di tinte partitiche della e nella compagine governativa, attratta precipuamente dall’universo “civico-professionale-accademico” e “tecnico-economico-finanziario”.
(Governo “neutro” senza fiducia) In quest’ultima tipologia di Esecutivo rientra a pieno titolo il tentativo posto in essere dal dott. Carlo Cottarelli di formare un Governo “neutro”, “di servizio” (secondo l’accezione ad esso conferita dallo stesso Presidente Mattarella), a far data dal 28 maggio, giorno i cui è stato accettato con riserva l’incarico.
La quaestio iuris è particolarmente urticante in ragione del fatto che i leader dei partiti maggiormente presenti in entrambi i rami delle Assemblee hanno dichiarato il loro voto contrario all’eventuale Governo[26], mentre l’iniziale annuncio del Partito Democratico in favore della fiducia si è, in un secondo tempo, tramutato in una astensione[27]. Ciò avrebbe comportato la nascita di un Governo, sin dalla sua genesi, senza alcun abbozzo di maggioranza parlamentare, sia alla Camera che al Senato, che lo supportasse sin dalla nascita con il voto di fiducia richiesto per appello nominale obbligatoriamente dall’art. 94 Cost. Anzi, la situazione sarebbe stata ancora più abnorme in quanto non solo non avrebbe ottenuto alcun voto di fiducia ma avrebbe ricevuto addirittura il voto contrario del 79,52 % dei deputati e del 79,36 % dei senatori, cui si sarebbe aggiunta l’astensione del 18.73% dei deputati e del 19,36 % dei senatori.
Un monstrum costituzionale che rasenta più che l’incostituzionalità genetica l’a-costituzionalità, in cui l’alfa privativa non ha solo un significato morfologico-linguistico ma anche e soprattutto giuridico-simbolico, trovandosi i giuristi dinanzi ad una realtà giuridica contrastante con l’essenza del dettato costituzionale,che viene privato del tutto del primigenio principio posto a fondamenta dell’ordinamento repubblicano parlamentare: un Governo non senza una maggioranza ma con la maggior parte del Parlamento avverso e un suo residuale spicchio astenuto.
Ad colorandum è opportuno aggiungere un ulteriore fattore di apprezzamento ordinamentale.
I Governi sono strutturati secondo la Carta per durare cinque anni e l’apposizione di qualsiasi termine è palesemente incostituzionale. Un Governo nasce per durare tendenzialmente per un quinquennio e non, già nel suo nascere, scaduto come uno yogurt, essendo prefissato il termine di sua cessazione nel dies ad quem della convocazione dei comizi elettorali a breve termine.
Non ultima una considerazione consequenziale a quanto sin’ora riportato, di valenza squisitamente giuridica e teoretica e in nulla vicina ad argomentazioni di carattere politico, politologico o personalistico.
Ben precisando che nulla è previsto al riguardo, anzi, si è assolutamente al di fuori di qualsivoglia prescrizione costituzionale o ordinamentale anche di natura consuetudinaria o “materiale”, il dubbio (filosofico-giuridico) che potrebbe sorgere si rivolge ad un Governo congeniato dal Presidente della Repubblica (anomalia ontologica del sistema), privo in Assemblea di voti a favore (se non – forse – di un drappello di parlamentari spuri), la cui reiezione possa manifestare una sorta di “sfiducia sostanziale” del Presidente della Repubblica da parte della Istituzione che lo ha eletto.
(Comunicazione, web e Costituzione) Non si può concludere senza mettere in evidenza quanto la comunicazione istituzionale e politica immersa nel Wild World Web[28] non stia determinando una modificazione di quelle forme(-sostanza) che per decenni hanno costituito il substrato delle convenzioni, delle consuetudini e delle prassi costituzionali, nonché della stessa interlocuzione politica.
Dalle liste di possibili Ministri e di nomi di potenziali Premier dati in pasto ai mass media e, prima ancora, ai social, invece che nella sede quirinalizia di pertinenza e, dalle “irritazioni” presidenziali consegnate a note del Quirinale invece di essere espresse nelle procedure cementificatisi nei decenni, quali le consultazioni o gli incontri del Capo dello Stato con i responsabili politici[29], il potere presidenziale ne risulta da una parte sì arricchito, ma dall’altra anche deformato,in quanto ciò che dovrebbe appartenere al dialogo istituzionale “visibilmente” ed “esteticamente” incardinato nei Palazzi del Quirinale, Madama e Montecitorio, viene esercitato in spazi e tempi che fuoriescono dagli spazi e dai tempi costituzionali. Il contenuto dell’87 Cost. è tacitamente implementato di nuova “polpa funzionale e competenziale”, a causa della comunicazione in rete che diviene un veicolo di modifica sostanziale permanente del potere di intervento e di esternazione del Capo dello Stato. Siffatto cambiamento è solo apparentemente comunicativo poiché, a causa di alcune condotte poste in essere non più nelle “segrete stanze” e in ragione di pensieri non più esternati entro pareti “fisiche”, bensì dinanzi ad un pubblico che potrebbe abbracciare l’universo mondo, muta completamente l’incidenza dei comportamenti presidenziali in delicate materie politico-istituzionali. Non di meno la “trattativa” sui nomi di Ministri realizzata dai “capi” della maggioranza (e platealmente immessa su internet), tenendone al di fuori l’unico costituzionalmente competente a sceglierli e a indicarli al Capo dello Stato, ovverosia il Presidente del Consiglio (incaricato), oltre a ledere il più volte citato art. 92 Cost, può depotenziare lo stesso ruolo del Premier che può apparire come una specie di portavoce, di trustee, di fiduciario o di esecutore di adempimenti politici da altri formulati. Egualmente il dibattito social dei “maggiorenti” del governo “in itinere” che dissertano sul nome del possibile o probabile “Primo Ministro”, dandone per scontata la nomina da parte del Capo dello Stato, nonostante che questa concreti unanimemente un atto sostanzialmente complesso, può dare corpo ad una sorta di coartazione della volontà del Presidente della Repubblica nella scelta del Capo dell’Esecutivo[30], cozzando sempre contro l’art. 92 Cost.
(Conclusioni) Concludo questo mio breve lavoro il 1° giugno 2018, giorno del giuramento del nuovo Governo targato 5 Stelle-Lega (cui auguro ogni fortuna perché, per suo tramite, la auguro al mio Popolo) con Presidente Giuseppe Conte che ieri, per la prima volta nella storia repubblicana, è stato riconvocato al Colle dopo aver rinunciato pochi giorni prima ad un precedente incaricato di formare il Governo. Ieri, per la terza volta dal dopoguerra, l’accettazione è stata compiuta senza riserva e con immediata presentazione della lista dei Ministri[31].
Credo che quello a cui abbiamo assistito in questi mesi lascerà traccia nella Costituzione, in quella formale, scritta, legale, che potrebbe fatalmente mutare sulla spinta di una costituzione sostanziale, vivente, che, proprio in questo arco di tempo si è fortificata grazie al materiale caotico che nel proseguo si razionalizzerà, prenderà una sua consistenza, contorni definiti sino a necessitare di una forma che si adegui alla dimensione del reale, come tanti fiumiciattoli immissari che andranno ad affluire nel bacino di un lago il cui nome sarà “Repubblica presidenziale o semi-presidenziale”.
Prof. Fabrizio Giulimondi, Docente in materie giuspubblicistiche presso la Link Campus University, la Pontificia Università Lateranense, l’Università di Chieti-Pescara “Gabriele D’Annunzio” e il Formez PA.
[1] Addirittura si è ventilato il promovimento della procedura di messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella in forza dell’art. 90 Cost., poi rientrato, con precedenti illustri nel 2013 che hanno visto protagonista Giorgio Napolitano e, prima ancora, nel 1978 Giovanni Leone e nel 1991 Francesco Cossiga, entrambi poi dimessisi.
[2]Cfr. F.Giulimondi, Costituzione materiale, costituzione formale e riforme costituzionali, Roma, Eurilink, 2016.
[3]Cfr. Id., Disallineamento fra costituzione materiale e costituzione formale: il coraggio costituente del cambiamento, in “Foroeuropa”, 2015, 2.
[4] (Fonte www.camera.it; www.interno.gov.it): Camera dei deputati: Lega (voti: 17.35 %; seggi: 19,68%); Forza Italia (voti: 14 %; seggi: 16,67 %); Fratelli d’Italia (voti: 4,35 %; seggi: 5,08%); Movimento 5S (voti: 32,68%; seggi: 35,24%); Partito Democratico (voti¨18,76 %; seggi: 17,62 %); Liberi e Uguali (voti: 3,39%; seggi: 2,22 %); in termini coalizionali il Centro-Destra (i primi tre partiti a cui si aggiunge Noi con l’Italia) ha avuto: 42,06% dei seggi; il Centro-Sinistra (Il Partito Democratico cui si aggiungono altre quattro formazioni minori): 18,73% dei seggi; Senato della Repubblica: Lega (voti: 17,62 %; seggi: 18.13 %; Forza Italia ( voti: 14.42%; seggi: 19.06%); Fratelli d’Italia (voti: 4,26 %; seggi: 5,63%); Movimento 5 Stelle (voti: 32,21%; seggi: 34,06%); Partito Democratico (voti: 19,12%; seggi: 16,25%); Liberi e Uguali (voti: 3,27%; seggi: 1,25%);in termini coalizionali il Centro-Destra (i primi tre partiti a cui si aggiunge Noi con l’Italia) ha avuto: 42,81% dei seggi; il Centro-Sinistra (Il Partito Democratico cui si aggiungono altre quattro formazioni minori): 19,06% dei seggi
[5] Fra i molti passaggi istituzionali ambientati nel Palazzo del Quirinale si evidenzia come di particolare interesse la volontà del Presidente della Repubblica di riascoltare i Presidenti delle due Camere anche dopo che le “parti protagoniste” della trattativa per la formazione del Governo avevano “individuato ed indicato” al Colle il nome del Premier da incaricare (che, pertanto, come da prassi, sarebbe dovuto essere convocato subito per ricevere l’incarico), al di fuori delle forme tradizionali cerimoniali proprie delle consultazioni che dal 1948 si svolgono presso la Presidenza della Repubblica, per fornire tutti gli elementi utili al Capo dello Stato al fine di scegliere la personalità più idonea da nominare Presidente dea Consiglio dei Ministri.
[6]Per un excursus acuto ed approfondito in tema di contratti di coalizione (il teutonico Koalitionsverträge e il britannico Coalition Agreement), cfr. G.Rizzoni, I contratti di coalizione nella Repubblica federale tedesca fra politica e diritto, in “AIC”, 2014, 1.
[7] Per la distinzione fra political constitutionalism e legal constitutionalism si rinvia a R.Bellamy, Political Constitutionalism. A Republican Defence of the Constitutionality of Democraty, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.
[8] Art. 21 GBD: “(1) I partiti concorrono alla formazione della volontà politica del popolo. La loro fondazione è libera. Il loro ordinamento interno deve essere conforme ai princìpi fondamentali della democrazia. Essi devono rendere conto pubblicamente della provenienza e dell'utilizzazione dei loro mezzi finanziari e dei loro beni. (2) I partiti, che per le loro finalità o per il comportamento dei loro aderenti si prefiggono di attentare all'ordinamento costituzionale democratico e liberale, o di sovvertirlo, o di mettere in pericolo l’esistenza della Repubblica federale tedesca, sono incostituzionali. Sulla questione d'incostituzionalità decide il Tribunale costituzionale federale. (3) I particolari sono stabiliti dalla legislazione federale.”; parzialmente simile il dettato dell’art. 49 Cost. it.: “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.”.
[9] G.Rizzoni, op.cit., 6
[10] Si può leggere per esteso su “https://tg24.sky.it/politica/2018/05/17/contratto-per-governo-cambiamento.html”.
[11]Ex multis, Corte cost., sent.,4.12.2013, 13.1.2014, Pres.Silvestri, Rel.Tesauro, in “www.cortecostituzionale.it”; Corte cost., sent., 25.1.2017,9.2.2017, Pres. Grossi, Rel. Zanon, ibidem.
[12] La terminologia adoperata al punto 1 del Contratto fa entrare il lettore in una dimensione squisitamente civilistica: “Le parti si impegnano ad attuare questo accordo in azioni di governo, nel rispetto della Costituzione Repubblicana, dei principi di buona fede e di leale cooperazione e si considerano responsabili, in uguale misura, per il raggiungimento degli obiettivi concordati. Si impegnano a garantire la convergenza delle posizioni assunte dai gruppi parlamentari.”
[13] “Cooperazione tra le due forze politiche I contraenti si impegnano a tradurre questo contratto in una pratica di governo e sono insieme responsabili di tutta la politica dell’Esecutivo. I contraenti stabiliranno insieme il lavoro in ambito parlamentare e governativo e si adopereranno per ottenere il consenso rispetto a questioni relative a procedure, temi e persone. Per quanto riguarda gli altri obiettivi, non inclusi in questo accordo, le parti si impegnano, in primo luogo, a fornirsi tempestivamente informazioni esaurienti circa le finalità che si intendono conseguire e i relativi strumenti; in secondo luogo, a discuterne in modo adeguato, in modo da verificare la possibilità di realizzare ulteriori intese; in terzo luogo, a non mettere in minoranza l'altra parte in questioni che per essa sono di fondamentale importanza. Quindi, qualora nel corso dell’azione di governo emergano divergenze per quanto concerne l’interpretazione e l’applicazione del presente accordo, le parti si impegnano a discuterne con la massima sollecitudine e nel rispetto dei principi di buona fede e di leale cooperazione. Nel caso in cui le divergenze persistano, verrà convocato il Comitato di conciliazione. In relazione a temi controversi, per addivenire ad una posizione comune, il Comitato di conciliazione si attiverà in tempo utile per raggiungere un’intesa e suggerire le scelte conseguenti. Pertanto, i contraenti si confronteranno nel Comitato di conciliazione: - per giungere ad un dialogo in caso di conflitti al fine di risolvere i problemi e le divergenze rilevanti; - per addivenire ad una posizione comune con riferimento a tematiche estranee al presente contratto ovvero a questioni con carattere d’urgenza e/o imprevedibili al momento della sottoscrizione del presente contratto; - quando ciò sia richiesto da uno dei contraenti per esaminare questioni ritenute fondamentali. La composizione e il funzionamento del Comitato di conciliazione sono demandate ad un accordo tra le parti. Il Comitato, dopo un’attenta analisi e valutazione del rapporto tra costi e benefici, adotterà le opportune decisioni con riferimento alla realizzazione e al completamento delle opere pubbliche di rilievo nazionale non espressamente menzionate nel presente contratto.”.
[14] Uno fra tutti, cfr. S.Morosi, V.Santarpia, M5S-Lega, Mattarella non guarderà bozza, «attende il testo definitivo», in “Corr. Sera”, 18.5.2018.
[15] Per una sintetica ma puntuale carrellata delle posizioni dottrinali sulla natura vincolante o meno della proposta primoministeriale prevista nell’art. 92 Cost., con interessanti quanto utili richiami alle prassi quirinalizie in subjecta materia, cfr. S.Sfrecola, Dottrina e prassi intorno alle attribuzioni del Presidente della Repubblica nella scelta dei ministri. Mentre Conte è atteso alle 19 al Quirinale, in “Un Sogno Italiano”, 25.5.2018; Id., In presenza di una grave crisi istituzionale rileggiamo la Costituzione sui poteri del Presidente della Repubblica, sul ruolo del Governo e del Parlamento, Ibidem, 29.5.2018.
[16] T.Martines, Diritto costituzionale, Milano, Giuffré, 1977, 542.
[17] Ult.op.cit., 542:”Appartengono alla prima categoria (atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi, ndr) i decreti presidenziali … espressione … della attività di indirizzo politico (ad esempio, la nomina dei ministri … )”; amplius v. nt. 14).
[18] Spiace mancare di rigore scientifico nella citazione della fonte ma, panta rei, le affermazioni di interesse dottrinario e intellettivamente apprezzabili, purtroppo, talora, veleggiano soltanto sul web e lungo i social.
[19] V. nt. prec.
[20] Il discorso del Presidente Mattarella del 27.5.2018, qui di seguito riportato (consultabile su“www.quirinale.it”), in qualche modo interpreta questo “ruolo” un poco extra ordinem del Presidente della Repubblica, così come delineato da Chessa e che lo scrivente ha prefigurato nei meandri nascosti della costituzione materiale che, lentamente ma in modo inarrestabile, sembra condurre il Presidente di una Repubblica parlamentare verso una metamorfosi kafkiana, con una iniziale destrutturazione cui segue una sua rinascita in veste di Presidente di una Repubblica presidenziale o semi-presidenziale (Funditus, cfr. F. Giulimondi, Costituzione materiale, cit.):”Dopo aver sperimentato, nei primi due mesi, senza esito, tutte le possibili soluzioni, si è manifestata - com'è noto - una maggioranza parlamentare tra il Movimento Cinque Stelle e la Lega che, pur contrapposti alle elezioni, hanno raggiunto un'intesa, dopo un ampio lavoro programmatico. Ne ho agevolato, in ogni modo, il tentativo di dar vita a un governo. Ho atteso i tempi da loro richiesti per giungere a un accordo di programma e per farlo approvare dalle rispettive basi di militanti, pur consapevole che questo mi avrebbe attirato osservazioni critiche. Ho accolto la proposta per l'incarico di Presidente del Consiglio, superando ogni perplessità sulla circostanza che un governo politico fosse guidato da un presidente non eletto in Parlamento. E ne ho accompagnato, con piena attenzione, il lavoro per formare il governo. Nessuno può, dunque, sostenere che io abbia ostacolato la formazione del governo che viene definito del cambiamento. Al contrario, ho accompagnato, con grande collaborazione, questo tentativo; com'è del resto mio dovere in presenza di una maggioranza parlamentare; nel rispetto delle regole della Costituzione. Avevo fatto presente, sia ai rappresentanti dei due partiti, sia al presidente incaricato, senza ricevere obiezioni, che, per alcuni ministeri, avrei esercitato un'attenzione particolarmente alta sulle scelte da compiere.
Questo pomeriggio il professor Conte - che apprezzo e che ringrazio - mi ha presentato le sue proposte per i decreti di nomina dei ministri che, come dispone la Costituzione, io devo firmare, assumendomene la responsabilità istituzionale.
In questo caso il Presidente della Repubblica svolge un ruolo di garanzia, che non ha mai subito, né può subire, imposizioni. Ho condiviso e accettato tutte le proposte per i ministri, tranne quella del ministro dell'Economia. La designazione del ministro dell'Economia costituisce sempre un messaggio immediato, di fiducia o di allarme, per gli operatori economici e finanziari. Ho chiesto, per quel ministero, l'indicazione di un autorevole esponente politico della maggioranza, coerente con l'accordo di programma. Un esponente che - al di là della stima e della considerazione per la persona - non sia visto come sostenitore di una linea, più volte manifestata, che potrebbe provocare, probabilmente, o, addirittura, inevitabilmente, la fuoruscita dell'Italia dall'euro. Cosa ben diversa da un atteggiamento vigoroso, nell'ambito dell'Unione europea, per cambiarla in meglio dal punto di vista italiano. A fronte di questa mia sollecitazione, ho registrato - con rammarico - indisponibilità a ogni altra soluzione, e il Presidente del Consiglio incaricato ha rimesso il mandato. L'incertezza sulla nostra posizione nell'euro ha posto in allarme gli investitori e i risparmiatori, italiani e stranieri, che hanno investito nei nostri titoli di Stato e nelle nostre aziende. L'impennata dello spread, giorno dopo giorno, aumenta il nostro debito pubblico e riduce le possibilità di spesa dello Stato per nuovi interventi sociali. Le perdite in borsa, giorno dopo giorno, bruciano risorse e risparmi delle nostre aziende e di chi vi ha investito. E configurano rischi concreti per i risparmi dei nostri concittadini e per le famiglie italiane. Occorre fare attenzione anche al pericolo di forti aumenti degli interessi per i mutui, e per i finanziamenti alle aziende. In tanti ricordiamo quando - prima dell'Unione Monetaria Europea - gli interessi bancari sfioravano il 20 per cento. È mio dovere, nello svolgere il compito di nomina dei ministri - che mi affida la Costituzione - essere attento alla tutela dei risparmi degli italiani. In questo modo, si riafferma, concretamente, la sovranità italiana. Mentre vanno respinte al mittente inaccettabili e grotteschi giudizi sull'Italia, apparsi su organi di stampa di un paese europeo. L'Italia è un Paese fondatore dell'Unione europea, e ne è protagonista. Non faccio le affermazioni di questa sera a cuor leggero. Anche perché ho fatto tutto il possibile per far nascere un governo politico. Nel fare queste affermazioni antepongo, a qualunque altro aspetto, la difesa della Costituzione e dell'interesse della nostra comunità nazionale. Quella dell'adesione all'Euro è una scelta di importanza fondamentale per le prospettive del nostro Paese e dei nostri giovani: se si vuole discuterne lo si deve fare apertamente e con un serio approfondimento. Anche perché si tratta di un tema che non è stato in primo piano durante la recente campagna elettorale. Sono stato informato di richieste di forze politiche di andare a elezioni ravvicinate. Si tratta di una decisione che mi riservo di prendere, doverosamente, sulla base di quanto avverrà in Parlamento.”.
[21]Cfr. F.Giulimondi, ult.op.cit., 99-119.
[22] Articolo sostituito dall'art. 17, d.l. 13.8.2011, n. 138, convertito dalla l. 14.9.2011, n. 148 e, ulteriormente sostituito dall'art. 23, d.l. 6.12. 2011, n. 201, convertito dalla l. 22.12.2011, n. 214.
[23] Uno fra tutti, cfr.T.Martines, op.cit., 542.
[24] V.nt.14.
[25] “Il conflitto tra poteri dello Stato è risoluto dalla Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali.”.
[26] Quindi, il voto contrario sarebbe espresso dai deputati appartenenti al c.d. Centro-Destra (Lega, Fi, FdI) ammontanti a 265, dai 222 pentastellati e da quelli di LeU che sono 14, per una somma complessiva di 501 su 630; mentre i senatori contrari, rispettivamente 137, 109 e 4, costituiscono il numero di 250 su 315 senatori (al netto dei cinque senatori a vita: Liliana Segre, Elena Cattaneo, Renzo Piano, Carlo Rubbia, Mario Monti).
[27] I deputati del Pd sono 118 (su 630) mentre i senatori 61 (su 315, sempre eccettuati i senatori a vita).
[28] Mi sia consentito rimandare a F.Giulimondi, Democrazia, sondocrazia, webcrazia, in “www.democrazianelleregole.it”.
[29] Nota del Quirinale, 24.5.2018, in merito alla scelta dei Ministri su iniziativa di quei Partiti la cui delegazione comporrà il futuro Governo, senza (almeno così è apparso) il coinvolgimento del Presidente del Consiglio incaricato Conte che resta l’unico, per opzione costituzionale (art. 92 Cost.) a dover e poter proporre i loro nominativi al Capo dello Stato.
[30] T. Martines, op.cit., 543: “Quanto alla nomina del Presidente del Consiglio, perché, mentre spetta al Presidente di scegliere – entro i margini di discrezionalità di cui si è detto – la personalità che egli ritenga sia meglio in grado di costituire un Governo che possa ottenere la fiducia, l’incaricato, accettando la nomina e controfirmando il relativo decreto, mostra di concordare con il Presidente nella valutazione della situazione politica (altrimenti, sciogliendo la riserva, rinuncerebbe all’incarico) (Mortati, Romano A.A.)”.
[31] La prima volta risale al 1953 in occasione della formazione dell’esecutivo guidato da Pella (cfr. P.L.Bellini, A.Versori (cur.), L’Italia e l’Europa (1947-1979), I, Soveria Mannelli, Rubettino, 2004, 221), mentre la seconda la si registra in data 7.5.2008 quando Silvio Berlusconi varò il suo quarto Governo.
