La governance nel diritto europeo.
Dall’accentramento alla governance multilivello
Autore: Avv. Prof. Marco Mastracci
Questo saggio muove dal concetto di “governance” per indagare la fisiologia dei moderni Stati democratici e delle sue istituzioni. L’analisi si concentra sull’applicazione della governante all’interno dell’Unione europea, mettendo in luce il passaggio da una visione verticistica e accentratrice delle competenze a un approccio maggiormente cooperativo, ispirato a una redistribuzione del potere statuale. In particolare, verranno esaminate alcune manifestazioni della governante a livello europeo, con particolare riferimento al Metodo aperto di coordinamento e agli strumenti di partecipazione delle Regioni nelle politiche dell’Unione. Se la governante descrive un nuovo modo di concepire la realtà giuridica, politica e sociale e può essere considerata il leitmotiv dello Stato moderno, essa suggerisce, tuttavia, una riflessione per valutare se possa rappresentare, ad oggi, lo strumento adatto per comprendere e risolvere i conflitti valoriali che le odierne democrazie pongono, nonché la vis necessaria a realizzare i fini da queste prefissati.
Espressione di moderno conio, la governante affonda le sue radici nella naturale trasformazione[1] dei sistemi giuridici nel senso di una particolare configurazione di apparati e poteri.
Non è possibile individuare l’esatta culla del termine[2] “governance”, essendosi questa affermata sia in ambito politico che economico.
Con riferimento all’aspetto politico, essa descrive l’atteggiamento, di matrice tedesca, tendente a modellare le strutture socioeconomiche rispetto a un dato modello di direzione politica[3], e in tale accezione può essere considerata un sinonimo del termine “governing”. Al giorno d’oggi “governance”denota un atteggiamento differente[4], inteso ad abbandonare il modulo dirigista e verticistico, ormai considerato inadeguato, a favore di una governabilità più snella e fondata sulla cooperazione e compenetrazione dei poteri pubblici e privati.
La scoperta di forme di coordinamento diverse dalla gerarchia ha portato all’affermazione della governance anche in ambito economico. Se pensiamo al modello organizzativo delle odierne multinazionali[5], assistiamo all’emergere di nuove modalità di conduzione e gestione dell’impresa. Si è parlato, in proposito, di “corporate governance”[6], espressione di una peculiare percezione della realtà aziendale per la quale il tessuto connettivo dell’impresa risulterebbe da un ensemble di contratti fra privati, di un nexus of contracts, in cui la rule of law cede il passo a istanze di efficienza e flessibilità.
La governante rimanda, peraltro, alla dimensione globalizzata dell’economia[7] e alle istanze ad essa connesse,il cui effetto naturale è la sensibilizzazione delle istituzioni pubbliche.
In questo senso depone l’esperienza ultraventennale dei Paesi europei e delle moderne democrazie d’oltremare, nonché della miriade di organismi sovranazionali, centri di imputazione di global policies nei più disparati settori afferenti ai diritti e libertà della persona: la nuova geografia del potere disegnata dalla governante in riferimento agli elementi costitutivi dello Stato moderno, sovranità, popolo e territorio, mostra un approccio del tutto nuovo nel concepire le istituzioni e le relazioni internazionali, anche in relazione alle evoluzioni (o involuzioni) del mercato.
I processi di governance devono essere analizzati, da un lato, alla luce della crisi del modello gerarchico[8] e della conseguente perdita di prestigio dell’attore pubblico a favore di una maggiore autonomia del privato, pioniere del nuovo mondo e sempre più ansioso di emanciparsi dallo Stato e dai suoi apparati; dall’altro, si deve tener conto che le nuove istanze dello Stato moderno richiedono fisiologicamente una frammentazione dei poteri proprio al fine di raggiungere con maggiore efficienza gli obiettivi che giustificano l’attribuzione dei poteri medesimi.
La fenomenologia della governante lambisce oggi, nel diritto europeo quanto nel diritto interno, estesi segmenti del vivere, nello sforzo titanico di regolamentare ogni dimensione dell’esistenza, con una vocazione onnicomprensiva[9]: si va dalla tutela della persona in re ipsa alla tutela della salute e della garanzia di accesso alle prestazioni sanitarie e previdenziali; dall’organizzazione dei servizi pubblici, essenziali e non,alle politiche occupazionali; dalla definizione delle regole di mercato all’accesso all’informazione e alle tecnologie, cui si aggiungono la gestione delle risorse energetiche, la protezione dell’ambiente e del paesaggio, la regolamentazione del mare, dello spazio aereo e dello spazio cosmico, fino a ricomprendere la tutela dei diritti umani nelle sue specifiche articolazioni (minori, disabili,anziani, donne, minoranze etniche, linguistiche e religiose, ecc.), oggetto di un profluvio di dichiarazioni, convenzioni e protocolli internazionali ma piuttosto carenti sotto il profilo dell’enforcement.
In questo senso la governance è responsabile della proliferazione di una mole di organismi[10] a competenza specializzata e trasversale che operano a livello internazionale, in rapporto sinergico con le istituzioni dei singoli Paesi. Esse agiscono prevalentemente mediante l’elaborazione di codici di condotta e procedure finalizzate a impedire le violazioni degli interessi demandati alla loro tutela,mediante minacce di sanzioni e imposizione di condotte riparatorie.
Per comprendere come operi la governance e quali siano le sue connotazioni a livello istituzionale,è utile il contesto normativo che determina le policies di settore nel quadro delle competenze dell’Unione.
L’Unione europea risulta dalle complesse sinergie fra potere legislativo ed esecutivo, nonché da una serie di equilibri politici, di breve e lungo periodo, determinati dall’evoluzione degli assetti democratici contemporanei.
Secondo il Libro Bianco sulla governance europea, pubblicato dalla Commissione il 5 agosto del 2001, «il concetto di governance designa le norme, i processi e i comportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo, soprattutto con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza». Per tali ragioni «rivedere la governance implica anche affrontare la questione delle modalità di esercizio da parte dell’Ue dei poteri che i cittadini le hanno conferito. Si tratta di rivedere il modo in cui le cose possono e devono esser fatte. Lo scopo è di aprire il processo di elaborazione delle politiche ad una maggiore partecipazione e responsabilizzazione. Un migliore utilizzo dei poteri dovrebbe avvicinare l’Unione ai suoi cittadini e rafforzare l’efficacia delle sue politiche. A tale scopo, l’Unione deve trovare un migliore equilibrio tra gli strumenti delle varie politiche, quali la legislazione, il dialogo sociale, i finanziamenti strutturali ed i programmi di azione. Ciò contribuirà a rafforzare il metodo comunitario».
Dalla lettura del Libro Bianco emerge una governante fondata sui principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza, da applicare a tutti i livelli di governo: globale, europeo, nazionale, regionale e locale.
A livello teorico, ci si interroga se il cambiamento della vision non sia dovuto a una deriva antiparlamentare o tecnocratica, o, piuttosto, alla sperimentazione di processi decisionali di tipo compartecipativo, a base allargata, nel tentativo di superare i limiti del principio maggioritario.
La recente crisi della Grecia[11] e gli avvenimenti del luglio del 2015 dovrebbero suggerire una riflessione sul fatto che la governance, penetrata nelle istituzioni anche a causa del fascino suscitato dagli strumenti di derivazione aziendale, valutati in termini di business, potrebbe, in realtà, sottendere, più che una razionalizzazione dei poteri esistenti, la sostituzione di un potere vecchio con un nuovo di zecca, rinnovato nella forma ma non nella sostanza[12].
A fronte di una tendenza alla costruzione di un sistema più equo dal punto di vista politico, economico e sociale, fondato su criteri omogenei nella qualità delle prestazioni e nelle garanzie di erogazione dei servizi, sta un dato normativo ambivalente: a un’alluvione di norme e competenze che si sovrappongono, in cui diventa arduo individuare il regime di accountability, si accompagnano lacune in settori particolarmente sensibili, come le norme europee in tema di diritto di sciopero e retribuzioni[13], mentre si auspica fortemente l’attuazione di strategie occupazionali realmente efficaci, che non si limitino a mere dichiarazioni di principio, destinate a rimanere lettera morta.
Il rischio è che, in questo particolare momento storico, segnato dalla recessione economica e da un alto tasso di disoccupazione, si inauguri una nuova stagione di sfiducia verso le istituzioni europee, avvertite come ingombranti, incapaci di garantire l’accesso ai beni promessi e considerati esclusivamente in termini di costi della politica.
In questa direzione il Trattato di Lisbona sembra aver rafforzato gli obiettivi sociali dell’Unione riesumando il mac, Metodo Aperto di Coordinamento[14], coniato negli anni Novanta. Si tratta di uno strumento giuridico di soft lawe rappresenta uno strumento di governance nel diritto europeo.
Esso postula un impegno intergovernativo al fine di realizzare la cooperazione su obiettivi comuni all’interno delle politiche perseguite dall’Unione in tema di occupazione, protezione sociale, istruzione, gioventù e formazione professionale.
Importando ancora una volta la dialettica e le strategie del market aziendale, il mac si articola in tre momenti principali:
a) individuazione congiunta degli obiettivi da raggiungere, adottati con deliberazione del Consiglio;
b) definizione congiunta di strumenti di misura e di analisi mediante l’elaborazione di statistiche, indicatori, orientamenti;
c) analisi comparativa dei risultati dei Paesi dell’Unione attraverso valutazioni in termini di benchmarking e mediante lo scambio di best practices e il mutual learning, processi tutti demandati al monitoraggio della Commissione.
Il progetto che il mac vorrebbe realizzare prevede, inoltre, l’espletamento di diverse fasi:
1) mappatura delle situazioni oggetto di intervento nei vari contesti nazionali;
2) definizione dei parametri di valutazione;
3) elaborazione di guidelines mutuate da esperienze modello nei vari settori di riferimento;
4) sollecitazione degli Stati all’adozione di programmi strategici nel senso di un avvicinamento agli obiettivi europei;
5) monitoraggio comunitario[15].
Un esempio di applicazione del modello aperto di coordinamento è dato dal Piano di lavoro per la cultura elaborato dal Consiglio, le cui tematiche sono decisi dai Paesi membri dell’Unione ogni quattro anni.
Dal 2008 in poi sono stati creati quattordici gruppi di lavoro che hanno affrontato,fra gli altri, temi quali le industrie culturali e creative; il dialogo interculturale; l’accesso alla cultura e all’istruzione; la mobilità professionale degli artisti e degli operatori del settore culturale nonché la mobilità delle opere d’arte.
Nell’ambito del Piano di lavoro per la cultura 2015-2018 gli Stati membri hanno convenuto di svolgere le seguenti attività nell’ambito del metodo aperto di coordinamento:
a) anno 2015: i gruppi già esistenti devono lavorare sulla consapevolezza ed espressione culturale e sull’accesso ai finanziamenti per i settori culturale e creativo;
b) biennio 2015-2016: si è prevista la creazione di altri due gruppi di lavoro, il primo (che comprende un sottogruppo sulla promozione della lettura nell’ambiente digitale) al fine di migliorare l’accesso alla cultura con strumenti digitali; il secondo con l’obiettivo di studiare un modello di governance partecipativa del patrimonio culturale;
c) biennio 2016-2017:creazione di un gruppo di lavoro per individuare misure innovative finalizzate a promuovere l’imprenditoria e nuovi modelli aziendali nei settori culturale e creativo.
d) da ultimo, nel biennio 2017-2018 il Piano di lavoro prevede la costituzione di quattro gruppi di lavoro sulle seguenti materie: turismo culturale sostenibile; contrasto all’emarginazione sociale mediante il contributo della cultura; tutela del patrimonio culturale attraverso la formazione e il trasferimento di conoscenze professionali; sostegno al settore cinematografico,favorendo la circolazione dei film.
Prescindendo dal rigore del suo impianto teorico e dall’indiscussa valenza metodologica, sfugge, tuttavia, quale sia l’efficacia della procedura in termini di risultato, essendo il mac ascrivibile alla mera categoria delle best practices, dunque non vincolante sotto il profilo giuridico.
Come illustrato, il mac è espressione di una governance di matrice solidaristica che anela a una dimensione sovranazionale, perfettamente coerente con il modello di integrazione europea delineato dal Trattato di Lisbona[16].
Un ulteriore fenomeno di governance all’interno nell’Unione europea può essere ravvisato nell’emersione del ruolo delle Regioni nelle politiche europee. La tradizionale diffidenza dell’Europa verso queste sub-articolazioni dello Stato era radicata nella convinzione che esse non fossero in grado di realizzare forme di integrazione e cooperazione soddisfacenti nelle diverse realtà territoriali. Uniche eccezioni, in questo quadro,erano rappresentate dai Länder tedeschi e dalle Regioni italiane a statuto speciale.
Da centri di imputazione esclusivamente passivi, le Regioni sono divenute,nel corso degli ultimi dieci anni, protagoniste della riallocazione delle risorse, rivendicando le proprie istanze autonomistiche.
I primi due strumenti previsti per sostenere le Regioni in Europa, in particolar modo le più arretrate,sono stati la Banca Europea per gli Investimenti (bei) e il Fondo Sociale Europeo (fse), entrambi creati nel 1958, mentre risale al 1975 la creazione del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (fesr)[17] che ha gettato le fondamenta di una vera e propria policy di sviluppo regionale, consacrata nel 1986 con l’Atto Unico Europeo, che ha inserito fra gli obiettivi della Comunità europea la riduzione del divario economico e sociale tra le diverse Regioni.
Con il Trattato di Maastricht del 1992, attraverso l’istituzione del Comitato delle Regioni[18], è stato formalmente riconosciuto il ruolo di queste nell’architettura istituzionale europea: il Comitato si pone come organo di riferimento per l’espressione unica e diretta degli interessi delle autonomie locali nel contesto istituzionale.
Il potenziamento del ruolo degli enti locali e regionali nell’Unione europea ad opera dei Trattati di Amsterdam (1997) e di Nizza (2000)ha fatto emergere il concetto di multilevel governance[19]:la costante interazione e mediazione tra livelli di governo sovrapposti (sovranazionale, nazionale, regionale e locale). La governance multilivello, abdicando all’impostazione verticistica nell’adozione delle decisioni, implica un coinvolgimento attivo delle autorità nazionali e regionali nelle scelte spettanti al legislatore europeo: tale processo si compone sia di un’attività di negoziazione e deliberazione comune (fase ascendente), che di una cooperazione per l’attuazione delle decisioni prese (fase discendente).
Nel 2009, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il sistema degli enti sub-statali ha ottenuto piena dignità giuridica[20]: «L’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro»[21].
Coerentemente a tale impostazione, è emersa una nuova accezione del principio di sussidiarietà che impone di verificare, prima che l’Unione eserciti una competenza concorrente, che il raggiungimento degli obiettivi non sia possibile tanto a livello centrale che a livello regionale e locale[22]. A tal fine è stato introdotto l’obbligo di accompagnare i progetti di atti legislativi con schede sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità che consentano un’analisi di impatto sulla legislazione statale «ivi compresa, se del caso, la legislazione regionale», nonché, fra gli altri, gli oneri che ricadono «sugli enti regionali o locali»[23].
Gli strumenti attraverso cui le Regioni europee operano in applicazione del principio di sussidiarietà sono principalmente tre:
a) una importante collaborazione con le altre istituzioni europee, sancita in appositi protocolli;
b) la possibilità di esperire un ricorso per annullamento alla Corte di giustizia europea avverso gli atti legislativi adottati senza la consultazione del Comitato delle Regioni, quando essa sia obbligatoria oppure si riscontri una violazione del principio di sussidiarietà;
c) gli scambi di informazioni in materia di sussidiarietà e di cooperazione territoriale con gli enti regionali e locali degli Stati membri attraverso un sistema di piattaforme telematiche.
Il pieno riconoscimento del ruolo politico delle Regioni all’interno dell’Unione europea ha comportato, oltre a una redistribuzione delle competenze maggiormente razionale ed efficiente, la nascita di un’intensa attività di lobbying regionale; la partecipazione delle Regioni ai progetti normativi comunitari, nonché l’adesione ad organizzazioni costituite dalle Regioni stesse per una migliore visibilità e rappresentatività a livello sovranazionale. Ciò ha dato vita a un tessuto connettivo, fatto di reti e di relazioni, che ha consentito il raggiungimento di una maggiore coesione economica e sociale.
La partecipazione del Comitato delle Regioni ai processi decisionali europei ha trovato, peraltro, un giusto riconoscimento nell’approvazione della «Carta della governance multilivello in Europa»[24] dell’aprile 2014.
Nel Titolo II della Carta vengono enunciati gli strumenti mediante i quali è possibile attuare la governance multilivello:
a) promuovere la partecipazione dei cittadini al ciclo politico;
b) cooperare strettamente con altri enti pubblici di governo adottando una mentalità che vada oltre le frontiere, le procedure e gli ostacoli amministrativi tradizionali;
c) promuovere una mentalità europea all’interno degli organi politici e delle amministrazioni;
d) rafforzare lo sviluppo della capacità istituzionale e investire nell’apprendimento delle politiche tra tutti i livelli di governance;
e) creare reti tra organi politici e amministrazioni, dal livello locale a quello europeo e viceversa, rafforzando al tempo stesso la cooperazione transnazionale.
Dalla presente disamina emerge l’affermarsi della multilevel governance, un modello capace di inglobare un insieme molto vasto di architetture istituzionali, interne e internazionali, che si estrinsecano in policies definite a livello programmatico e codificate attraverso l’elaborazione di procedure adeguate.
I valori della moderna governance si richiamano alle istanze dell’odierna società civile: tolleranza, nel senso di rispetto dell’alterità; pluralismo; inclusività; libertà di autodeterminazione e, più in generale, a tutte le prerogative afferenti all’individuo, uti singulo e come membro della comunità.
Le esperienze di governance rivelano, tuttavia, una certa ambivalenza: accanto a realtà fondate sulla cooperazione istituzionale, su un governo partecipato, ispirato al valore della trasparenza, troviamo contesti che denotano una certa insofferenza al regolatore pubblico, in cui il privato è sorpreso a forzare il dato normativo pur di veder realizzati i propri fini[25].
Si consideri, inoltre, che le forze disgregatrici che operano in questo particolare momento storico, quali la crisi economica, la necessità di far fronte agli incessanti flussi migratori che hanno alterato il quadro geopolitico etc., potrebbero far riemergere l’esigenza di un nuovo accentramento dei poteri per consentire ai singoli Stati di recuperare la propria sovranità in ambiti avvertiti come sensibili per la gestione dei momenti di crisi.
Sintomo di un diverso modo di concepire popolo, sovranità e territorio, nonché la dimensione dello spazio-tempo, la governance altera, avvalendosi di strumenti multipli e poliedrici[26], la gerarchia tradizionale di norme e valori, sostituendo il criterio della “strategia politica” alla “competenza per materia” e facendo della multiplanarietà il proprio core business.
Avv. Prof. Marco Mastracci, Professore supplente di Diritto Internazionale presso UNICLAM.
[1]. Uno dei fattori determinanti di tale trasformazione è dato dal progressivo fenomeno di erosione della democrazia nel senso della sovranità, in ragione della scomposizione del potere centrale in poteri plurimi e diffusi nonché della cessione di sovranità a favore di organismi sovranazionali e di cui l’Unione europea è espressione. Cfr. in proposito i rilievi di M. Salvati, La democrazia è in crisi: c’è qualcosa di nuovo?, in «Democrazia difficile», 2016, n. 6, che indaga le ragioni dell’ennesimo blackout nel circuito democratico alla luce dell’odierno contesto storico-politico. Cfr. pure A. Vinale (a cura di), Biopolitica e democrazia, Mimesis, Milano, 2005.
[2]. L’oscurità del termine è evidenziata da H. Levi-Faur, From “Big Government” to “Big Governance”? Oxford Handbook of Governance, Oxford University Press, Oxford-New York, 2012, p. 3, in quanto «della governance si dice che sia molte cose, compreso che sia una parola di moda, una mania, un concetto-cornice, un significante vuoto, un termine ambiguo, un feticcio, un settore, un approccio, una teoria e una prospettiva». Per un’accezione di governance nel senso di performance dei governi nella distribuzione di beni pubblici rilevanti, commisurati a risultati effettivi, cfr. R.J. Rotberg, Good Governance means Performance and Results, in «Governance. An International Journal of Policy, Administration, and Institutions», July, 2014, n. 27, pp. 511-8. Si veda, ancora, l’articolo di o.e. williamson, Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations, in «Journal of Law and Economics», 1979, n. 29. In ambito europeo la “governance”, considerata dall’Unione obiettivo strategico già dal 2000, viene ufficialmente menzionata nel Libro Bianco sulla governance rilasciato dalla Commissione nel 2001. Come si legge nel sommario del documento, paragrafo vii, l’Unione intende realizzare «un adeguamento delle sue istituzioni ed accrescere la coerenza tra le sue politiche, in modo da rendere più visibile la propria azione e gli obiettivi che essa persegue». Quanto al rapporto fra governance e government cfr. r.c. bryant, Turbolent Waters. Cross-Border Finance and International Governance, Brookings Institution Press, Washington, 2003, che ritiene la governance maggiormente inclusiva rispetto al government poiché la prima sarebbe maggiormente inclusiva rispetto alla seconda, coinvolgendo anche le attività di enti non governativi, nonché, sulla stessa linea di pensiero, m. bevir, Governance. A Very Short Introduction, Oxford University Press, New York, 2012, p. 1, secondo cui «governance differisce da government per il fatto che si focalizza meno sullo Stato e le sue istituzioni e più su pratiche e attività sociali».
[3]. Parla di “politische Steuerung”r. mayntz,Politische Steuerung und gesellschaftliche Steuerung- sprobleme. Anmerkungen zu einem theoretischen Paradigma, in «Jahrbuch für Staats- und Verwaltungswissenschaft», 1, 1987, pp. 89-110.
[4]. I primi studi in tal senso si devono ar.w.a. rhodes,Understanding Governance. Policy Networks, Reflexivity and Accountability, Open University Press, Buckingham-Philadelphia, 1997; S. Bulmer, The Governance of the European Union: a New Institutionalist Approach, in «Journal of Public Policy», n. 4, 1994, pp. 351-380; J. Kooiman (a cura di), Modern Governance: New Government – Society Interactions, Sage, London, 1993.
[5]. Se osserviamo il modello organizzativo delle maggiori multinazionali operanti sul mercato, ad esempio la Procter & Gamble, fondata nel lontano 1837, notiamo che essa opera attraverso una miriade di organi interni, chiamati a rispondere al proprio head quarter di riferimento (la “stanza dei bottoni”): troviamo il comparto staffing, l’unità business, il settore marketing, il finance ecc. Le diverse articolazioni operano, naturalmente, al fine di raggiungere la mission aziendale secondo una logica di compliance e coerenza nel raggiungimento degli obiettivi.
[6]. Cfr. M. Brogi, Corporate governance, Egea, Milano, 2016; P. Genco, Corporate governance. Sistemi e strutture di governo dell’impresa, Giappichelli, Torino, 2014; a. iacovino, Teorizzare la governance. Governabilità ai tempi del globale, Aracne, Roma, 2005.
[7]. L’affermarsi del concetto di “governance” è connesso all’idea che il mercato rappresenti il fattore trainante dell’economia. Rebus sic stantibus, sarebbero i processi economici a condizionare il dato normativo e non viceversa. Il portato di tale concezione è il proliferare di governi market friendly, dato confermato dal fiorire dei mercati finanziari, potenziati dal principio della libera circolazione dei capitali. Per un’analisi dell’humus storico-politico in cui nasce la governance si vedano M.A. Cabiddu, F. Gabriele (a cura di), Governance dell’economia e integrazione europea. i. Processi di decisione politica e sovranità economica, Giuffrè, Milano, 2008.
[8]. Si assiste, cioè, all’emancipazione da un sistema di “government”, di tipo accentrato e verticistico, a favore di una gestione diffusa del potere. Secondo la ricostruzione di A. Arienzo, Governo, governamentalità, governance. Riflessioni sul neo-liberalismo contemporaneo, in A. Vinale, op. cit., p. 254, la governance è un insieme di «configurazioni differenziate e plurali di esercizio di un potere politico non statuale, relativamente diffuso e reticolare, e prevalentemente centrato sui saperi esperti, sugli interessi organizzati, sulla terzietà regolativa».
[9]. Cfr. il Rapporto Delors, pubblicato nel 1996 dalla commissione dell’Unesco coordinata da Jacques Delors, che vede nell’educazione l’ispirazione di una governance a tutto tondo, caratterizzato da una forte impronta etica, in cui l’individuo apprende e interagisce con l’ambiente circostante, nel tentativo di migliorare le condizioni dell’esistenza per sé e per gli altri. Per tali ragioni l’educazione deve promuovere una forma più profonda ed armoniosa di sviluppo umano riducendo povertà, esclusione, ignoranza, oppressione e guerra.
[10]. Fra questi vanno menzionati l’Onu (Organizzazione Nazioni Unite) e le varie agenzie e conferenze che ad essa fanno capo, come, ad esempio, l’Unctad (United Nations Conference on Trade and Development), l’Uncitral (United Nations Commission on International Trade Law) e l’Ifad (International Fund for Agricultural Development); la Wto (World Trade Organization); la Birs (Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo); L’Ocse (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico); L’Opec (Organizzazione dei Paesi Esportatori di Petrolio); l’Unidroit (Institut international pour l’unification du droit privé). Per una disamina sulle istituzioni citate e sul loro funzionamento cfr. F. Galgano, F. Marrella, Diritto del commercio internazionale, Cedam, Padova, 2011, e A. Gioia, Diritto internazionale, Giuffrè, Milano, 2015.
[11]. Nonostante la governance sia un concetto piuttosto seducente, nel caso della Grecia essa ha mostrato una certa caducità: nel braccio di ferro tra Alexis Tsipras e la Commissione europea ha vinto l’austerity senza possibilità di appello. La preminenza delle istanze di quadratura di bilancio e di riduzione dell’indebitamento hanno indotto una riflessione circa la sproporzionalità di alcuni poteri esercitati in forma di governance, in particolare dalla Bce e dalla Commissione, tanto da far pensare a nuove forme di controllo. Cfr. in proposito a. cantaro, Lo Stato europeo. La governance dell’Unione come potere economico governamentale, in «Osservatorio costituzionale», 2016, n. 2, pp. 1-13, che parla di «dubbio dei vinti» (ivi, p. 13); G. Allegri, Diritto/i e conflitti nella crisi della governance. Primi appunti da una nuova “grande trasformazione”, in «Rivista critica del diritto privato», 2011, n. 1, pp. 125-136.
[12]. Ritorna, dunque, lo spauracchio del controllo. Sulla relazione tra esercizio del controllo e governance si veda P. Tanda, Controlli amministrativi e modelli di governance della pubblica amministrazione, Giappichelli, Torino, 2012.
[13]. Si veda il combinato disposto dell’art. 136 del Tce, per cui «la Comunità e gli Stati membri, tenuti presenti i diritti sociali fondamentali, quali quelli definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, hanno come obiettivi la promozione dell’occupazione, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso, una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a consentire un livello occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro l’emarginazione», e dell’art. 137 Tce, co. 6, laddove dichiara inapplicabili le procedure per l’attuazione delle politiche di cui all’art. 136 «alle retribuzioni, al diritto di associazione, al diritto di sciopero e al diritto di serrata».
[14]. Cfr. E. Ales, M. Barbera, F. Guarriello (a cura di), Lavoro, welfare e democrazia deliberativa, Giuffrè, Milano, 2010; M. Barbera (a cura di), Nuove forme di regolazione sociale. Il metodo aperto di coordinamento, Giuffrè, Milano, 2006.
[15]. Uno di tali strumenti è rappresentato dalle relazioni della Commissione sull’attuazione del metodo, quale ad esempio la relazione, nell’ambito del settore culturale e creativo, «sulle buone prassi nell’ambito delle strategie di esportazione e internazionalizzazione», disponibile in http://ec.europa.eu/assets/eac/culture/library/reports/eac-omc-report-ccs-strategies_en.pdf. Per la relazione della Commissione «sull’attuazione e la pertinenza del piano di lavoro dell’Unione europea per lo sport (2014-2017)» v. https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/IT/COM-2017-22-F1-IT-MAIN-PART-1.PDF.
[16]. Come noto, il Trattato di Lisbona ha soppresso i tre pilastri previsti dal Trattato di Maastricht (l’Unione e economica e monetaria, la Politica estera e di sicurezza comune e la Cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale), disegnando un’Europa poliedrica, fondata sul principio della codeterminazione del Parlamento europeo nei processi decisionali e coerente con i principi fissati dalla Carta di Nizza, come si evince dall’art. 2, co. 1-6, del Trattato: «L’Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli. L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima. L’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico. L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore. Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri. Essa rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo. L’Unione istituisce un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro. Nelle relazioni con il resto del mondo l’Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite. L’Unione persegue i suoi obiettivi con i mezzi appropriati, in ragione delle competenze che le sono attribuite nei trattati».Tra le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona si ricordano l’istituzione di un Servizio europeo per l’azione esterna per rafforzare la politica estera di sicurezza comune; la previsione di una politica di difesa comune in ossequio al principio della cooperazione strutturata; l’estensione del metodo comunitario (procedura di codecisione e voto a maggioranza qualificata del Consiglio) alle misure di libertà, sicurezza e giustizia; la previsione di un presidente del Consiglio europeo; l’estensione della giurisdizione della Corte di giustizia a tutte le attività dell’Unione, eccezion fatta per la politica estera e di sicurezza comune; la divisione delle competenze tra Unione europea e Paesi membri.
[17]. Disciplinato dal regolamento ce n. 1301 del 2013, il fesr «contribuisce al finanziamento del sostegno destinato a rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale eliminando le principali disparità regionali nell’Unione tramite lo sviluppo sostenibile e l’adeguamento strutturale delle economie regionali, compresa la riconversione delle regioni industriali in declino e delle regioni in ritardo di sviluppo» (art. 2). Il fesr nella programmazione 2014-2020 si propone, in linea con la Strategia europea 2020, di implementare le aree dell’innovazione e ricerca;l’agenda digitale;aumentare il sostegno alle piccole e medie imprese; potenziare l’economia a basse emissioni di carbonio.
[18]. Il Comitato delle Regioni, nato in applicazione del principio di sussidiarietà,rappresenta il canale istituzionale preferenziale per il coordinamento delle autonomie territoriali dell’Unione europea. Ai sensi dell’art. 13, comma 4, tue, il Comitato delle Regioni esercita, assieme al Comitato economico e sociale, funzioni consultive nei confronti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Il Comitato delle Regioni deve essere consultato obbligatoriamente dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione nei casi previsti dai Trattati; le istituzioni possono, inoltre, consultarlo in via discrezionale ogni qualvolta lo ritengano opportuno. In tale ultimo caso i pareri resi non hanno efficacia vincolante, né il loro mancato accoglimento è soggetto a motivazione specifica. Il Comitato, ai sensi dell’art. 300, comma 3, tfue, si compone di «rappresentanti delle collettività regionali e locali che sono titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una collettività regionale o locale, o politicamente responsabili dinanzi ad un’assemblea eletta».
[19]. Cfr. F. Lanchester (a cura di), Parlamenti nazionali e Unione europea nella governance multilivello. Atti del Convegno, Roma, Camera dei Deputati, 12-13 maggio 2015, Giuffrè, Milano, 2016;
[20]. Parla di «un’Europa con le Regioni» F. Paterniti, La partecipazione delle Regioni alla formazione delle norme e alle procedure dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea nel guado tra la riforma legislativa del 2012 e l’auspicabile revisione dell’architettura istituzionale italiana, in www.federalismi.it, 2015, n. 8, p. 52. Cfr. pure L. Frosina, Regioni e Unione europea dopo il Trattato di Lisbona. Il Comitato delle Regioni, i Parlamenti regionali e le sfide della multilevel governance, 2015, in www.nomosleattualitàneldiritto.it
[21]. Così l’art. 4, paragrafo 2, tue.
[22]. V. l’art. 5, paragrafo 3, tue: «In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione».
[23]. Cfr. l’art. 5, Protocollo n. 2 allegato al tue «Sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità».
[24]. Come si legge in http://cor.europa.eu/it/news/Pages/mlg-charter-opens.aspx, «La Carta è un manifesto politico delle città e delle Regioni d’Europa, che invita tutte le autorità pubbliche ad attuare la governance multilivello nella concezione e nell’attuazione quotidiane delle politiche. Per i diversi livelli di governo (locale, regionale, nazionale ed europeo), ciò significa anzitutto lavorare in partenariato e applicare dei principi in grado di guidare un’elaborazione efficiente delle politiche, come quelli della partecipazione, della cooperazione, dell’apertura, della trasparenza, dell’inclusività e della coerenza delle politiche, ossia altrettante condizioni essenziali per garantire il successo delle politiche pubbliche nell’interesse dei cittadini».
[25]. Ritorna qui il termine “lobbying”: qui la teoria della governance viene strumentalizzata al fine di imporre la volontà di gruppi di interesse quando essa non trova sfogo attraverso i canali istituzionali tradizionali. In sostanza nell’attività di lobbying i processi decisionali avverrebbero al di fuori di una legittimazione normativa derivando, piuttosto, «dall’evolvere di fenomeni di natura sociologica che incidono sull’assetto empirico, generalmente inteso, dell’azione di governo», in G. Locchi, Il principio di trasparenza in Europa nei suoi risvolti in termini di Governance amministrativa e di comunicazione istituzionale dell’Unione, in «Amministrazione in cammino», 18 maggio 2011, p. 7.
[26]. Nell’ottica di un processo di ottimizzazione, al modello statuale tradizionale imperniato sulla centralità dello Stato si è sostituita una regolazione delegata, nota anche come “regolazione a distanza”, affidata ad agenzie terze, dotate di expertise tecnica e il cui operato è censurabile alla luce del principio di accountability. Si deve a questo processo la nascita dei Garanti e delle Autorità amministrative indipendenti, che hanno raggiunto una certa consistenza a a partire dagli anni Novanta del secolo scorso. Per un excursus storico sulle authorities nell’ordinamento giuridico italiano v. m. sanino, L’approdo dell’esperienza delle Autorità indipendenti a oltre venti anni dalla loro istituzione, Cedam, Padova, 2015; M. Pierri, Autorità indipendenti e dinamiche democratiche, Cedam, Padova, 2009; C. Calabrò, Regolazione e iniziativa, in L. Paganetto (a cura di), Authorities. Imparzialità e indipendenza, Donzelli, Roma, 2007; M. Cuniberti, Autorità indipendenti e libertà costituzionali, Giuffrè, Milano, 2007; M. Clarich, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, il Mulino, Bologna, 2005; S. Cassese, Dalle regole al gioco al gioco con le regole, in «Mercato, concorrenza, regole», 2002, n. 2; G. Giraudi, M.S. Righettini, Le Autorità amministrative indipendenti. Dalla democrazia della rappresentanza alla democrazia dell’efficienza, Laterza, Roma-Bari, 2011; L. Arcidiacono, Governo, Autorità indipendenti e pubblica amministrazione, in S. Labriola (a cura di), Le Autorità indipendenti. Da fattori evolutivi ad elementi della transizione nel diritto pubblico italiano, Giuffrè, Milano, 1999; G. Amato, Le Autorità indipendenti, in l. violante (a cura di), Storia d’Italia, annali xiv. Legge Diritto Giustizia, Einaudi, Torino, 1998; V. Caianello, Le Autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in «Il foro amministrativo», 1997, n. 1.
