Autore: Avv. Teresa Aloi

La domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta all’attenzione della Corte di Giustizia dell’Unione europea la cui decisione è oggetto di commento, verte sull’interpretazione dell’art. 7 della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, riguardante alcuni aspetti circa l’organizzazione dell’orario di lavoro (art. 7, intitolato “Ferie annuali”, al paragrafo 1, dispone: “Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinchè ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno quattro settimane, secondo le condizioni di ottenimento e di concessione previste dalle legislazioni e/o prassi nazionali), delle clausole 4 e 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, nonché degli artt. 31 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che ha visto contrapposti il Ministero della Giustizia (Italia), datore di lavoro, ed un magistrato onorario, in merito alle conseguenze derivanti dalla partecipazione di quest’ultimo ad una procedura di valutazione al fine di essere definitivamente confermato nelle proprie funzioni.

Il D.Lgs. 116/2017 (Riforma organica della magistratura onoraria ed altre disposizioni sui giudici onorari nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio), all’art. 29,dispone che i magistrati onorari, in servizio alla data del 1° gennaio 2022, possono essere confermati nelle funzioni fino al compimento del settantesimo anno di età, a patto di rinunciare ai diritti maturati nei precedenti contratti di lavoro a tempo determinato.

La vicenda sottesa alla pronuncia della Corte di Giustizia UE ha riguardato un magistrato onorario presso il Tribunale di Vasto (CH). Inizialmente nominato per 4 anni, il suo incarico era stato prorogato e rinnovato ogni 4 anni, fino a dicembre 2022 quando è stato definitivamente confermato nelle funzioni onorarie all’esito della procedura di valutazione ex art. 29 del D.Lgs. 116/2017. Nell’arco temporale su indicato, egli aveva percepito le indennità calcolate in base al numero di udienze tenute e non anche quelle connesse ai periodi di sospensione dell’attività giudiziaria.

Essendo iscritto all’Ordine degli Avvocati, il magistrato ha potuto continuare ad esercitare, in parallelo, la professione di avvocato in una circoscrizione territoriale diversa da quella del Tribunale presso il quale prestava servizio come giudice onorario. In quanto avvocato era iscritto al regime obbligatorio di previdenza sociale gestito dalla Cassa Nazionale Forense (Italia) con l’obbligo di versare dei contributi il cui ammontare dipendeva dai redditi percepiti dall’attività di avvocato e dall’indennità percepita dall’esercizio delle funzioni di magistrato onorario. Egli, ritenendosi vittima di una illegittima disparità di trattamento circa la retribuzione connessa all’esercizio delle funzioni esercitate prima dell’entrata in vigore della riforma e della conferma definitiva nelle funzioni di magistrato onorario, ha proposto ricorso davanti al giudice di primo grado al fine di vedersi riconoscere la qualifica di “lavoratore subordinato” ai sensi del diritto italiano, o quella di “lavoratore” ai sensi del diritto dell’Unione.

Tale riconoscimento comporta il diritto di beneficiare di un trattamento economico e giuridico equivalente a quello dei lavoratori che svolgono funzioni comparabili alle dipendenza del Ministero della Giustizia, in particolare, il diritto alle ferie retribuite. Inoltre, ha chiesto il risarcimento del danno subìto per il mancato rispetto degli obblighi previsti dal diritto dell’Unione in materia di tutela del lavoratore e per il reiterato ricorso abusivo a contratti di lavoro a tempo determinato.

Il giudice di primo grado, con sentenza pronunciata in data 14 marzo 2022, ha accolto il ricorso riconoscendo al magistrato la qualifica di “lavoratore” ai sensi del diritto europeo, il diritto a percepire lo stesso compenso del magistrato ordinario, comprese le ferie retribuite; per contro, in assenza d un rapporto di pubblico impiego, ha negato il diritto ad essere affiliato al regime di previdenza sociale dei dipendenti pubblici presso l’Istituto di previdenza sociale (INPS Italia). Di conseguenza, il giudice ha condannato il Ministero della Giustizia a versare al ricorrente le retribuzioni dovute per il periodo precedente alla proposizione del ricorso ed a risarcire il danno subìto per la reiterazione abusiva ai contratti di lavoro a tempo determinato

Tale decisione viene impugnata dal Ministero della Giustizia davanti alla Corte d’Appello dell’Aquila, giudice del rinvio, contestando sia la comparabilità delle funzioni di magistrato onorario e di magistrato ordinario, sia il carattere abusivo del ricorso ai contratti a tempo determinato.

In pendenza del procedimento d’appello, il magistrato onorario partecipa alla procedura di valutazione ai sensi dell’art. 29, comma 3, del D.Lgs. 116/2017, all’esito della quale viene confermato nelle funzioni onorarie. In tale ruolo egli beneficia, dal dicembre 2022, di un trattamento retributivo fisso, calcolato sulla base dello stipendio di un funzionario amministrativo alle dipendenze del Ministero della Giustizia, di un’indennità giudiziaria e di buoni pasto; remunerazione riconosciuta anche durante il periodo di sospensione dell’attività giudiziaria.

In ragione dell’esclusività delle funzioni onorarie, egli viene cancellato dall’Albo degli Avvocati e dalla Cassa nazionale di previdenza ed iscritto al regime previdenziale sociale dei dipendenti pubblici (INPS).

Sul presupposto che l’art. 29, al comma 5, prevede che la partecipazione alla procedura di valutazione comporta la rinuncia ex lege a qualsiasi altra pretesa derivante dal rapporto di lavoro onorario pregresso, il Ministero ritiene che il procedimento principale sia divenuto privo di oggetto.

A tale domanda di non luogo a statuire, il magistrato onorario si oppone e chiede alla Corte d’Appello di sollevare una questione di legittimità costituzionale dell’art. 29 del decreto legislativo circoscritta alla rinuncia ex lege, prevista dal comma 5, ai diritti maturati nell’esercizio delle funzioni svolte precedentemente alla conferma.

La Corte d’Appello ha manifestato dubbi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione della procedura di valutazione per la conferma nelle funzioni di giudice onorario, in particolare con riguardo alla rinuncia a qualsiasi pretesa o diritto relativi al rapporto precedente, tra cui le ferie retribuite che la legge impone sia nel caso di conferma nell’incarico, sia nel caso opposto di diniego alla conferma.

Alla luce di tali valutazioni, la Corte d’Appello decide di sospendere il procedimento e di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea al fine di chiarire la portata della rinuncia a pretese e/o diritti alla luce degli artt. 31 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dell’art. 7 della direttiva 2003/88/CE, riguardante alcuni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro e delle clausole 4 e 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato. E’ bene ricordare che, secondo costante giurisprudenza, nell’ambito della cooperazione tra la Corte europea ed i giudici nazionali prevista dall’art. 267 TFUE, spetta solo al giudice nazionale, investito della controversia e che deve assumersi la responsabilità della decisione giurisdizionale che verrà adottata, valutare, alla luce delle specificità della controversia stessa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che esso stesso sottopone alla Corte. Di conseguenza, qualora le questioni sollevate vertano sull’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte europea è, in linea di principio, tenuta a statuire. Ne consegue che, le questioni che attengono al diritto europeo beneficiano di una presunzione di rilevanza.

Il rifiuto della Corte di Giustizia europea di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti, in maniera manifesta, che la richiesta interpretazione del diritto dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia di cui al procedimento principale, la questione sollevata sia di natura ipotetica, oppure quando la Corte non disponga di elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in maniera utile alle questioni che vengono sottoposte al suo giudizio.

Nel caso in esame non ricorre alcuna di queste condizioni per cui la Corte di Giustizia UE si è pronunciata con la sentenza in commento.

Secondo consolidata giurisprudenza, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali dei singoli Stati membri e la Corte europea ex art. 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta che gli consenta di dirimere la controversia di cui è investito. In tale contesto incombe, se del caso, alla Corte riformulare le questioni che vengono sottoposte alla sua attenzione.

Nel caso in esame, esiste uno stretto collegamento tra le diverse questioni sollevate dal giudice del rinvio (Corte d’Appello) che si riferiscono tutte ai diritti che i magistrati onorari, confermati nelle loro funzioni all’esito della procedura di valutazione, non possono più far valere.

La Corte di Giustizia riformula le questioni e concentra la sua attenzione sulla rinuncia alle ferie annuali retribuite per il periodo antecedente la procedura valutativa. Essa richiama la propria giurisprudenza sulle finalità dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato e rammenta che la clausola 5, punto 1, intende prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, imponendo un obiettivo generale agli Stati membri che consiste nella prevenzione di abusi di questo genere, lasciando nel contempo i legislatori nazionali liberi nella scelta dei mezzi necessari a conseguire tale obiettivo. Inoltre, qualora, come nel caso di specie, il diritto dell’Unione non preveda sanzioni specifiche per l’ipotesi in cui siano stati comunque accertati degli abusi, spetta alle autorità nazionali adottare delle misure che devono presentare un carattere non solo proporzionato ma anche sufficientemente effettivo e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme adottate in applicazione dell’accordo quadro.

Ne consegue che, qualora si sia verificato un ricorso abusivo ad una successione di contratti/rapporti di lavoro a tempo determinato, deve essere possibile applicare una misura dotata di garanzie effettive ed equivalenti di tutela dei lavoratori al fine di sanzionare debitamente tale abuso e cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione interpretando le disposizioni del diritto interno conformemente al diritto europeo.

Come sottolineato dalla Corte di Giustizia UE, l’accordo quadro non enuncia un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti di lavoro a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato. La clausola 5, punto 2, dell’accordo quadro lascia, in linea di principio, agli Stati membri il compito di stabilire a quali condizioni i contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato si considerano conclusi a tempo indeterminato. Gli Stati membri, secondo la norma su indicata, hanno la facoltà di trasformare il rapporto di lavoro come misura idonea a sanzionare l’abuso del ricorso ad una successione di contratti a tempo determinato, dato che la stabilità dell’impiego derivante dal contratto a tempo indeterminato costituisce l’elemento portante della tutela dei lavoratori.

La Corte europea, pertanto, ha ritenuto che una normativa che stabilisce in maniera imperativa la trasformazione dei rapporti di lavoro a tempo determinato, più volte reiterati, costituisce una misura che sanziona in modo efficace il ricorso abusivo a contratti a scadenza, anche nel caso in cui escluda il risarcimento in denaro; l’Unione europea non esige un cumulo di misure. Inoltre, né il principio del ristoro integrale del pregiudizio subìto, né il principio di proporzionalità impongono il riconoscimento di un risarcimento a titolo di danni punitivi. Tali principi, infatti, impongono agli Stati membri di prevedere un ristoro adeguato che deve andare oltre l’indennizzo puramente simbolico, senza, tuttavia, eccedere una compensazione integrale.

Quanto alla rinuncia imposta ai magistrati onorari, la Corte di Giustizia rafforza le garanzie europee dei lavoratori a tempo, in un percorso argomentativo che combina la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro, l’art. 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88 e l’art. 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali. In ragione della clausola 4, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di svolgere le attività in forza di un contratto a tempo definito, eccezion fatta per l’ipotesi in cui il diverso trattamento sia giustificato da ragioni oggettive. Pertanto, in mancanza di quest’ultime non concedere alcun giorno di ferie retribuito ai magistrati onorari è del tutto inaccettabile pur riconoscendo che le qualifiche ed i compiti dei magistrati ordinari e dei magistrati onorari sono diversi, o, come sostenuto dal Governo italiano, che la finalità è di evitare una discriminazione alla rovescia nei confronti dei magistrati ordinari soggetti al principio del concorso ed all’esclusività della funzione giurisdizionale.

L’art. 7, paragrafo 1, della direttiva, laddove afferma che “gli Stati membri prendono le misure necessarie affinchè ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite”, dà concretezza al diritto fondamentale di analogo tenore sancito dall’art. 31, paragrafo 2, della Carta. Il diritto alle ferie retribuite ha carattere soggettivo, imperativo ed incondizionato ai sensi del diritto dell’Unione europea. La disposizione gode di un effetto diretto e conferisce ai lavoratori un diritto opponibile al datore di lavoro in ragione del diritto europeo.

Il combinato disposto delle norme richiamate, pertanto, non permette alla normativa nazionale di escludere per i magistrati onorari che si trovino in una situazione comparabile ai magistrati togati, il diritto alle indennità dovute durante il periodo di sospensione delle attività giudiziarie. In generale, le tutele riservate ai lavoratori a tempo determinato sono equiparabili a quelle spettanti ai lavoratori a tempo indeterminato e non rinunciabili.

Ne deriva che l’applicazione delle misure adottate da uno Stato membro dirette a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato in ossequio alla clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, al fine di cancellarne le conseguenze, non può essere subordinata ad un’esigenza per il lavoratore interessato, di rinunciare ad un diritto riconosciutogli dall’Unione in applicazione della clausola 4 di tale accordo. Le due clausole, infatti, hanno ambiti di applicazione autonomi; la prima intende sanzionare l’abuso, la seconda assicurare il trattamento equivalente ai lavoratori a tempo determinato.

La normativa nazionale che sanziona il ricorso abusivo ad una successione di rapporti di lavoro a tempo determinato, prevedendo la possibilità per tale lavoratore di ottenere la conversione del contratto a tempo indeterminato, non può subordinarla alla rinuncia ai diritti riconosciuti dal diritto dell’Unione; tale enunciazione costituisce un principio inedito nel panorama giurisprudenziale europeo a tutela dei lavoratori. La rinuncia alle ferie imposta al magistrato onorario nel momento in cui partecipa ad una procedura di valutazione per un eventuale conferma nelle funzioni è incompatibile con il diritto dell’Unione ed in nessun caso può condizionare la conclusione del contratto di lavoro a tempo indeterminato.

Alla luce delle su esposte considerazioni, la Corte di Giustizia dell’Unione europea dichiara che la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, l’art 7 della direttiva 2003/88 e l’art. 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali devono essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale, volta a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato, la quale subordini la domanda, per i magistrati in servizio, di partecipare ad una procedura di valutazione al fine di essere confermati nelle proprie funzioni fino all’età di 70 anni, all’esigenza di rinunciare al diritto alle ferie annuali retribuite, stabilito dal diritto dell’Unione, relativo al loro rapporto di lavoro onorario antecedente alla conferma nelle funzioni esercitate.

Il principio enunciato dalla Corte, nel caso di specie, pone fine alla prassi nazionale di vincolare la conclusione del contratto a tempo indeterminato alla rinuncia ai diritti quesiti e riconosciuti dal diritto dell’Unione, consolida i diritti europei dei giudici onorari italiani ed aggiunge un tassello importante alla giurisprudenza dell’Unione tesa a definire il loro status giuridico. Tale enunciazione allarga il fascio di garanzie per i lavoratori a tempo che possono farle valere, in conformità a quanto previsto dal diritto europeo, nell’ambito delle vicende contrattuali che li coinvolgono.

Quanto stabilito dalla Corte di Giustizia nella sentenza in commento, configura un limite per il legislatore nazionale. Ad esso occorre fare ricorso, per esempio, per vagliare la conformità al diritto europeo della legge 15 aprile 2025, n. 51, che disciplina la figura professionale dei giudici onorari. Bisogna evidenziare come tale legge non solleva significative preoccupazioni sotto il profilo della conformità al diritto europeo, anzi migliora il regime giuridico, economico e previdenziale della magistratura onoraria e risolve le criticità circa il riconoscimento dei diritti che i magistrati stessi hanno negli anni posto all’attenzione del legislatore.