Autore: Dott.ssa Laura De Rose, Vice Direttore Foroeuropa

Il 21 luglio 2020 i leader dell’UE hanno concordato un bilancio di 1.824,3 miliardi di euro, che combina un quadro finanziario pluriennale 2021-2027 di 1074,3 miliardi di euro e il pacchetto di ripresa dell’UE di nuova generazione (NGEU) di 750 miliardi di euro, di cui 360 miliardi di euro prestiti e 390 miliardi di euro dalle sovvenzioni. Il pacchetto di ripresa sosterrà gli Stati membri nella ripresa dopo la crisi del COVID-19 e incoraggerà gli investimenti nelle transizioni verdi e digitali. Lo strumento per il recupero e la resilienza è il più grande strumento di recupero a disposizione degli Stati membri dell’UE. Questo strumento sarà assegnato principalmente tramite sovvenzioni, in particolare il 70% nel 2021 e il 2022 e il resto nel 2023.

Mentre i leader dell’UE si confrontavano sull’ammontare del fondo di recupero e sulle condizioni per gli aiuti, la Direzione Investigativa Antimafia (DIA) italiana ha avvertito che le mafie stanno capitalizzando le opportunità offerte dalla crisi del COVID-19 e stanno già costruendo strategie per rubare parte di quei soldi, attraverso la corruzione, il racket e la violenza[1]. In un’intervista alla Tv di Stato RAI, il Gen. Giuseppe Governale dei Carabinieri ha detto che “Centinaia di miliardi (di euro) si riverseranno in Europa e in Italia, ea questo punto la mafia non starà a guardare. La mafia si tufferà in questo mare di soldi”.L’audizione su “Seguito delle raccomandazioni  dell’OLAF, lotta alla frode, alla corruzione e ad altre irregolarità negli Stati membri”, organizzata dalla Commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo il 6 luglio 2020, è stata un evento di grande attualità in questo contesto.Questa audizione è stata un incontro pubblico volto a discutere le novità introdotte dal nuovo regolamento sull’OLAF, che – dopo intensi negoziati tra Consiglio e Parlamento europeo – è ora in procinto di essere adottato dal legislatore dell’UE. L’obiettivo principale del nuovo regolamento è aumentare l’efficienza e la trasparenza delle indagini dell’OLAF e consentire uno stretto partenariato operativo tra l’OLAF e la Procura europea (EPPO). Tra l’altro, il nuovo regolamento prevede che le relazioni dell’OLAF relative a casi amministrativi siano considerate prove ammissibili nei procedimenti nazionali. La possibilità di applicare tale disposizione anche ai casi penali dell’OLAF è attualmente oggetto di discussione. L’audizione ha affrontato il nocciolo del lavoro dell’OLAF, in quanto ha discusso le attuali difficoltà nel fornire un seguito operativo alle raccomandazioni dell’OLAF, le possibili soluzioni e i nuovi sviluppi derivanti dalla cooperazione con la Procura europea.Per l’interesse e la rilevanza di questo dibattito, Foro Europa fornisce di seguito una sintesi dei principali risultati di questa audizione, che può essere visionata all’indirizzo

European Parliament’s multimedia centre: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/home

Panoramica dei problemi attuali:- Dal 2010 al 2018, l’OLAF ha raccomandato la restituzione di quasi 7 miliardi di euro per tornare al bilancio dell’UE. Tuttavia, l’effettivo recupero di tali fondi è compromesso dalle carenze che si verificano a livello nazionale. Ad esempio, nel 2018, su un totale di 399 casi OLAF loro trasmessi, le autorità nazionali hanno deciso di avviare l’azione penale solo in un terzo dei casi, respingendo le raccomandazioni dell’OLAF in tutti gli altri casi.- L’ammissibilità delle prove raccolte dall’OLAF è una delle principali difficoltà. Inoltre, le relazioni dell’OLAF spesso non sono conformi agli standard giuridici nazionali nazionali e non viene prestata sufficiente attenzione alle raccomandazioni finanziarie dell’OLAF, pertanto le indagini finanziarie sono spesso ritardate, compromettendo così il recupero dei fondi.Punto di vista nazionale:- Germania: nonostante i casi di successo, in particolare con i casi transfrontalieri multilaterali, solo un terzo di tutte le raccomandazioni dell’OLAF sono attuate dalle autorità nazionali competenti. Una delle ragioni principali di tale fallimento è che le raccomandazioni dell’OLAF non sempre soddisfano le condizioni per l’azione penale. A volte, l’OLAF ha un diverso “parametro” di serietà; oppure i pubblici ministeri effettuano una valutazione diversa e decidono di non attuare la raccomandazione dell’OLAF in un caso specifico. La creazione dell’EPPO potrebbe risolvere questa situazione.- Romania: la Direzione nazionale anticorruzione lavorerà direttamente con l’EPPO. Finora, le indagini sulle frodi che coinvolgono i fondi dell’UE sono state condotte in stretta collaborazione con l’OLAF e l’Eurojust. Le squadre investigative comuni, che riuniscono autorità giudiziarie di vari Stati membri e rappresentanti dell’OLAF, si sono rivelate particolarmente efficaci in casi di frode complessi, successivamente portati in tribunale.- Italia: il rappresentante della Guardia di Finanza ha fornito esempi di operazioni di successo condotte in coordinamento con l’OLAF.- L’OLAF controlla da vicino il seguito giudiziario dato alle sue raccomandazioni. Le statistiche mostrano che il tasso di incriminazioni nei casi OLAF è stato solo del 39% negli ultimi cinque anni. Inoltre, i risultati variano notevolmente tra gli Stati membri. Vari fattori possono aiutare a spiegare questa situazione, come ad esempio: prove insufficienti; i fatti coinvolti non sono stati considerati di natura penale, anche a causa delle diverse definizioni di frode nei codici penali degli Stati membri; il termine di prescrizione; il fatto che i casi che coinvolgono frodi dell’UE non hanno la priorità a livello nazionale.- Giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE (quasi 80 casi relativi all’OLAF). Gli aspetti principali derivanti da questa giurisprudenza sono i) le indagini dell’OLAF devono rispettare rigorosamente i diritti umani e procedurali. La legittimità delle indagini dell’OLAF dipende direttamente dal rispetto di tali principi ed è anche un prerequisito affinché le relazioni dell’OLAF siano considerate prove ammissibili in tribunale; ii) all’OLAF sono stati conferiti poteri di controllo e ispezione indipendenti; tali poteri derivano dal diritto comunitario, mentre il diritto nazionale entra in vigore solo in caso di rifiuto da parte dei soggetti interessati; iii) le relazioni tra l’OLAF e le autorità nazionali devono rispettare il principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4 paragrafo 3 del trattato sull’Unione europea: “In virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati”.  – Per quanto riguarda il ruolo dell’EPPO: indagherà e perseguirà le frodi che coinvolgono fondi UE superiori a 10 000 EUR e le frodi IVA transfrontaliere che comportano danni superiori a 10 milioni di EUR. L’EPPO non è un organo anticorruzione dedicato; combatterà la corruzione nello stesso modo in cui combatterà la criminalità organizzata proteggendo il bilancio dell’UE. Finora, i principali attori dell’UE coinvolti nella tutela degli interessi finanziari dell’UE sono stati: la Commissione che gestisce i servizi e i loro revisori; la Corte dei conti europea (ECA); OLAF, Eurojust ed Europol. Chiaramente, mancava un organismo dell’UE specializzato con il potere di avviare e condurre indagini penali. Con l’EPPO, ci saranno 22 procuratori europei (PE) a livello centrale in Lussemburgo incaricati di supervisionare le indagini che saranno svolte dai procuratori europei delegati (PDE) integrati nei sistemi nazionali. I PDE perseguiranno i tribunali nazionali. I PE in Lussemburgo definiranno una strategia e i PDE la applicheranno negli Stati membri.Risultati attesi delle attività dell’EPPO: il numero di indagini sulle frodi dell’UE aumenterà; ci saranno meno discrepanze tra gli Stati membri nel numero di incriminazioni; aumenterà il risarcimento dei danni e dei proventi di reato. Inoltre, dotata di personale adeguato, l’EPPO promuoverà un approccio unitario nell’indagine e nel perseguire le frodi dell’UE e aumenterà l’attenzione repressiva su questo tipo di criminalità negli Stati membri. L’azione dell’EPPO si baserà principalmente sui PDE, che rappresentano una novità assoluta: essi non saranno vincolati dalle limitazioni intrinseche dei sistemi nazionali nello svolgimento delle loro indagini; beneficeranno della capacità unica dell’EPPO di ottenere informazioni aggregate analizzate a livello dell’UE e di condurre indagini simultaneamente in diversi Stati membri; potranno utilizzare prove somministrate in altri Stati membri senza formalità pesanti; trarranno vantaggio dalle sinergie dell’EPPO con OLAF, Eurojust ed Europol e alla fine saranno in grado di identificare e congelare i beni criminali. L’avvio operativo dell’EPPO indurrà adattamenti progressivi e ricalibrazione del lavoro degli altri attori coinvolti nella lotta alla criminalità che lede gli interessi finanziari dell’UE.

– L’EPPO sta discutendo con l’OLAF le modalità per una cooperazione efficiente attraverso la conclusione di un accordo di lavoro che garantisca la complementarità, evitando in tal modo indagini parallele e successive. Nonostante il ruolo essenziale svolto dall’OLAF, i pubblici ministeri hanno una scelta più ampia di tecniche investigative e sono in una posizione migliore per raccogliere prove conclusive di reati. Attualmente, anche i casi più gravi derivanti dalle indagini dell’OLAF non vengono gestiti con la velocità necessaria: spesso, una volta portati a conoscenza dei procuratori nazionali, hanno diversi mesi di vita. Questa situazione influisce negativamente sui diritti fondamentali delle persone coinvolte di avere un processo entro un tempo ragionevole, i termini di prescrizione e la capacità di raccogliere prove sensibili, poiché, gli straordinari, i dettagli vengono persi, le registrazioni telefoniche non vengono più conservate e i documenti può essere perso o distrutto. Inoltre, i sospettati hanno il tempo di liquidare i beni che saranno utilizzati per il recupero e/o il risarcimento dei danni. Viceversa, ai sensi dell’articolo 26 del suo regolamento, l’EPPO ha competenza obbligatoria, quindi dovrà trattare sistematicamente i casi di sua competenza. Tuttavia, non è compito della Procura europea individuare le frodi, ma quello dell’OLAF, insieme ad altri attori chiave come la Corte dei conti europea. L’individuazione di tali crimini deve essere migliorata sia in termini di rapidità che di quantità e l’EPPO dovrebbe ricevere tali informazioni senza indugio. L’EPPO aprirà quindi le proprie indagini, nel pieno rispetto delle pertinenti procedure penali e dei diritti fondamentali delle persone coinvolte, e applicando i più elevati standard alla raccolta e alla conservazione delle prove. Naturalmente, durante le indagini, l’OLAF può aiutare ulteriormente l’EPPO con l’analisi nonché con l’accesso a database e documenti specifici. Inoltre, l’OLAF continuerà a svolgere un ruolo importante in relazione agli Stati membri non partecipanti e ai paesi terzi ed eserciterà le sue attuali funzioni nei confronti degli Stati membri partecipanti nei singoli casi quando l’EPPO concluderà che la migliore linea d’azione in un caso è un’azione che si traduce in un procedimento amministrativo.

– Oltre all’OLAF, l’EPPO sta attualmente discutendo accordi di lavoro con tutti gli altri attori pertinenti, come la Corte dei conti europea, la Commissione (in particolare, i suoi servizi relativi alla gestione delle spese e all’audit), Eurojust ed Europol. Allo stesso modo dell’OLAF, l’EPPO mira a promuovere la cooperazione in tutti i settori di interesse comune.- Durante il dibattito sono state sollevate questioni interessanti, ad esempio: l’eventuale necessità di istituire una polizia finanziaria dell’UE specializzata e un quadro giuridico dell’UE coerente relativo alla criminalità organizzata, vale a dire non solo alle frodi e alla corruzione dell’UE; considerando la scarsa risposta a livello nazionale alle raccomandazioni dell’OLAF, il motivo per cui le autorità nazionali dovrebbero cooperare in modo più attivo ed efficiente con l’EPPO.

– In risposta: all’EPPO sono stati concessi strumenti di cooperazione internazionale adeguati, anche con Stati membri non partecipanti e paesi terzi, pertanto strumenti giuridici aggiuntivi non sembrano necessari; l’EPPO sarà in prima linea nella lotta contro i gruppi della criminalità organizzata, poiché il suo compito principale non sarà solo quello di indagare sulle frodi con i fondi dell’UE, ma anche sulla corruzione e sui reati transfrontalieri che comportano la frode dell’IVA per un valore superiore a 10 milioni di euro; per quanto riguarda la cooperazione con gli Stati membri, il principale “punto di svolta” è che l’EPPO eserciterà la giurisdizione obbligatoria ogni volta che viene commesso un crimine in uno Stato membro e questo crimine è sotto la sua giurisdizione EPPO; inoltre, saranno superati i problemi attualmente derivanti dai diversi standard di prova e dal loro impatto negativo sull’ammissibilità delle relative prove nei procedimenti penali, dal momento che i PDE rispetteranno tutte le disposizioni procedurali nazionali nei rispettivi Stati membri e, ai sensi dell’articolo 37 paragrafo 1 del regolamento: “Le prove presentate a un organo giurisdizionale dai procuratori dell’EPPO o dall’imputato non sono escluse per il solo motivo che sono state raccolte in un altro Stato membro o conformemente al diritto di un altro Stato membro”.

[1] Ultima relazione semestrale 2019 della DIA al Parlamento, pp. 12-27.nclusions-15-16-october-2020/