MIGRAZIONI E P. A. (amministrazioni pubbliche locali)
Autore: Prof. Carlo Morselli
Sommario: 1. L’inquadramento: l’immigrazione presenta nuove problematiche o registra veteroquesioni irrisolte? Il carattere ancipite ricomprende l’accoglienza. 2. Le politiche dell'Immigrazione e dell'Asilo, le direttrici e il piano dell’appartenenza: (la summa divisio de) gli organi direzionali e territoriali/locali (i Comuni, gli enti locali, le autonomie). L’inclusione/l’integrazione. Decisioni dei giudici. 3. La giurisprudenza del 2020 e la P. A. La protezione (umanitaria e) internazionale. Il «Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo». Status di rifugiato. “Direttiva qualifiche“.
1. L’inquadramento: l’immigrazione presenta nuove problematiche o registra veteroquesioni irrisolte? Il carattere ancipite ricomprende l’accoglienza“
Le dinamiche delle migrazioni risalgono al grande esodo dall’Africa di 60.000 anni fa[1]. Per l’immigrazione - cioè, schematicamente, l’insediamento in un Paese diverso dal proprio e che, prima dell’attuale fenomeno pandemico [2], si traduceva in una difficile controllabilità dei flussi migratori, inarrestabili appunto - quale moto ininterrotto, arrivato a fine 2020[3], si registra ovviamente una serie di novità rispetto a quella vecchia, ma rimane aperta, fondamentalmente, una quaestio: c’è un quid novi[4], autenticamente, o trattasi, prevalentemente, di veteoroquestioni, cioè di antichi problemi irrisolti[5]?
Attenta ed autorevole dottrina scrive, al riguardo: «Permangono, in ogni discorso sull’immigrazione, ricorrenti riferimenti al territorio dello Stato…Con l’immigrazione aveva assunto particolare rilievo il rapporto con il territorio dello Stato, che aveva concretato l’obbligo per l’immigrato straniero di documentarlo…Le analisi delle condizioni del soggiorno degli immigrati stranieri, considerate indicative delle modalità della loro inclusione nella società di accoglienza, sembrano complessivamente indirizzarsi verso differenti percorsi. Si è messo in rilievo come il lavoro, la scuola, la chiesa e il servizio militare non indichino più le principali occasioni di adeguamento degli immigrati alla società di accoglienza…La complessità dei rapporti dell’immigrato con la società di accoglienza viene vista oggi con un’ottica differente» (società multietnica ed “aperta“, alla Popper[6]).
I diversi interessi che connotano la materia dell’immigrazione riguardano l’accoglienza - già accennata - e quindi le esigenze solidaristiche e di natura umanitaria, che dovrebbero convivere con le pressanti ragioni di sicurezza e di ordine pubblico, oggetto di difficile bilanciamento. Questo è il doppio volto dell’immigrazione, il bifrontismo della sicurezza e della legalità, che si riflette sull’impostazione dell’azione dello Stato, che abbraccia forme di integrazione nel tessuto sociale come pure tecniche di controllo dei flussi migratori. Stiamo alludendo al carattere ancipite dell’immigrazione[7]. Ma, c’è un nucleo comune di regole nel quale società di accoglienza e popolo immigrati si devono riconoscere. E questo è costituito dal rispetto dei diritti umani e della civiltà giuridica del Paese ospitante (così, almeno, nel dictum della giurisprudenza interpretativa[8]).
Per ragioni storiche, logiche e giuridiche, la nozione di “Stato” di cui all’art. 5, co. 1, lett. a), d.lgs. n. 251/2007 va intesa come “Stato-apparato” e comprende il complesso delle autorità, delle persone[9] e delle organizzazioni cui lo Stato-ordinamento attribuisce il potere di compiere gli atti giuridici e le attività materiali per il perseguimento dei propri fini istituzionali (una nozione dilatata, quindi) [10].
2. Le politiche dell'Immigrazione e dell'Asilo, le direttrici e il piano dell’appartenenza: (la summa divisio de) gli organi direzionali e territoriali/locali (i Comuni, gli enti locali, le autonomie). L’inclusione/l’integrazione. Decisioni dei giudici
Le politiche dell'Immigrazione e dell'Asilo[11], sul piano dell’appartenenza, fanno capo al Governo e al Ministero dell’Interno, questi impegnato in un doppio versante: sia a perseguire i tradizionali scopi dell’ordine e della sicurezza pubblici – mediante la consueta attività di contrasto alla immigrazione irregolare e ai reati corrispondenti - sia a instaurare e favorire l'accoglienza e l'integrazione/inclusione degli immigrati[12] che soggiornano non contra ius nel nostro Paese, mirando a garantire l’obiettivo di coesione sociale che è inserito un una più ampia definizione di sicurezza.
Così, la direzione centrale per le politiche dell'Immigrazione e dell'Asilo disimpegna funzioni di analisi e programmazione delle politiche migratorie, di monitoraggio e impulso delle politiche di integrazione degli stranieri. Ad esempio, la nozione di impossibilità di ottenere il passaporto nazionale di cui all’art. 24 d.lgs. 251/2007 – interpretata in modo conforme alla ratio della disciplina comunitaria di cui è attuazione – include le situazioni nelle quali l’interessato non possa far rientro nel Paese d’origine al fine di ottenere il rilascio del documento di viaggio senza mettere a rischio la propria incolumità. Ne consegue che, in deroga alla regola che individua come competente l’Autorità dello Stato di cittadinanza, l’Amministrazione è tenuta a rilasciare il titolo di viaggio al beneficiario di una specifica forma di protezione[13].
Bisogna porre in risalto, in questa sede, che, proprio in materia di “Migrazioni“, il nuovo Decreto Legge n. 130 punta proprio sui Comuni (quindi sul territorio) per un’ accoglienza diffusa e capillare e per l’inclusione dei richiedenti asilo (modifiche al sistema di accoglienza con la creazione della rete SAI e l’ archiviazione delle restrizioni imposte dal Decreto Sicurezza)[14]. Ma si tratta di una forma di valorizzazione, in quanto fenomeno migratorio e ruolo degli enti locali hanno rappresentato, pure in precedenza, una costante[15]. L’immigrazione è come un tessuto esteso, un mosaico con tante tessere (e che devono essere ordinatamente disposte): queste valicano la disciplina dell’immigration policy e compendiano azioni inclusive di varia natura (immigrant policy), che interessano gli stessi elementi costitutivi della Repubblica, in sintonia con l’art. 114 Cost. Infatti, in una pregevole decisione della Consulta, «l’intervento pubblico in materia di immigrazione non può limitarsi all’ingresso e al soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, ma deve necessariamente considerare altri àmbiti, dall’assistenza all’istruzione, dalla salute all’abitazione» (Corte cost., sent. n. 156/2006). Ed altrettanto variegata è la funzione delle autonomie[16], ed è di rilievo il ruolo degli enti locali[17].
Consentendo, previa autorizzazione della Prefettura, l’accesso ai CPR ai soggetti (diversi da quelli menzionati dall’art. 7 co. 2, d.lgs. n. 142/2015) che ne facciano motivata richiesta, l’art. 6, co. 4, lett. e), reg. ministeriale 20 ottobre 2014 non si riferisce necessariamente solo alle ipotesi in cui l’accesso sia finalizzato alla verifica delle condizioni dei migranti trattenuti[18]. E l’attuazione dei moduli convenzionali attraverso i quali le PA coordinano una pluralità di soggetti nell’esercizio di funzioni proprie per conseguire un risultato comune esula da dinamiche di tipo contrattuale[19].
È respinta l’istanza della Presidenza del Consiglio e del Ministero della difesa di sospensione dell’esecutività della sentenza del Tribunale di Roma che: (i) ha accertato il carattere illecito della condotta della PA consistita nel respingimento immediato in Libia (in applicazione di un accordo internazionale) di un gruppo di migranti soccorsi da una nave della Marina militare in acque internazionali che, trasferiti a bordo della stessa, avevano rappresentato di voler richiedere asilo; ha riconosciuto, in conseguenza, (ii) il diritto di accesso di tali migranti al territorio italiano[20].
Però è legittimo il decreto del Prefetto che dichiara la cessazione delle misure di prima accoglienza nei confronti del beneficiario di protezione umanitaria, atteso che il riconoscimento della protezione e il rilascio del relativo permesso di soggiorno determinano ex lege il venir meno dei presupposti per l’erogazione delle misure d’accoglienza, i cui effetti dunque cessano per raggiungimento dello scopo voluto dal legislatore (assicurare l’accoglienza per il tempo necessario all’esame della domanda di protezione, v. art. 14, co. 4, d.lgs. n. 142/2018)[21].
D’altra parte, la disapplicazione dell’art. 23 d.lgs. n. 142/2015 in materia di revoca delle misure di accoglienza per effetto della giurisprudenza della Corte di giustizia UE (causa C-233/18) determina una situazione di incertezza nella legislazione vigente che integra i presupposti di cui all’art. 58 R.D. n. 444/1942 per riferire al Presidente del Consiglio e al Ministro dell’interno, competente ratione materiae, ai fini dell’eventuale assunzione di iniziative normative[22].
L’art. 133 d.P.R. 115/2002 non si applica nel procedimento civile di cui sia parte (soccombente) la PA, in quanto la condanna alle spese, essendo la parte privata (vincitrice) ammessa al patrocinio gratuito, verrebbe disposta nei confronti di un’Amministrazione dello Stato a favore di un’altra, né potrebbe per tale via ottenersi la rifusione delle spese sostenute dal difensore. È pertanto dichiarato il non luogo a provvedersi sulle spese nel giudizio che vede vittorioso lo straniero, ammesso al patrocinio a spese dello Stato, che ricorre avverso la pronuncia di primo grado e di conferma[23].
3. La giurisprudenza del 2020 e la P. A. La protezione (umanitaria e) internazionale. Il «Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo». Status di rifugiato. “Direttiva qualifiche“
In materia di Asilo e Protezione umanitaria una recentissima decisione del T. A. R. ha stabilito: è annullato il provvedimento che revoca le misure di accoglienza a seguito del conseguimento, da parte dell’interessato, affetto da gravi patologie, del permesso di soggiorno per motivi umanitari, atteso che – nonostante la disciplina del d.l. 113/2018 – la PA avrebbe dovuto tenere in considerazione lo stato di salute dello straniero (cfr. art. 23, co. 2, d.lgs. n. 142/2015) e operare un bilanciamento tra le sue esigenze particolari e l’interesse pubblico all’allontanamento di costui dalla struttura di accoglienza, motivando adeguatamente in ordine alle ragioni specifiche[24]. Analogamente, è illegittima la revoca delle misure d’accoglienza disposta nei confronti del richiedente asilo che svolge attività lavorativa senza aver prima accertato, anche in contradditorio con l’interessato (art. 7, l. n. 241/90), la sufficienza dei mezzi di sostentamento che egli trae dal lavoro svolto (art. 14, co. 1, d.lgs. n. 142/2015). Inoltre, il richiedente asilo che manca di comunicare al centro di accoglienza lo svolgimento di attività lavorativa non commette una violazione grave e ripetuta delle regole della struttura ospitante, sicché la revoca non può trovare fondamento[25].
Nel solco del dovere di redde rationem del giudice territoriale: in materia di protezione sussidiaria, il dovere del giudice di merito di accertare d’ufficio la situazione esistente nel Paese d’origine scatta, come accertamento preventivo e pregiudiziale, a causa della domanda ex art. 14, lett. c), d.lgs. n. 251/07 e include l’obbligo di dar conto delle fonti informative consultate. Ne segue che, se la decisione non cita alcuna fonte di informazione, la censura in Cassazione è ammissibile anche se il ricorrente non indica fonti alternative[26].
Sempre sul controllo della motivazione del provvedimento reso, si è stabilito che nonostante la pronuncia della Corte di giustizia sull’interpretazione dell’art. 20, par. 4 e 5, dir. 2013/33/UE (causa C-233/18), è legittimo, in quanto adeguatamente motivato e proporzionato, il provvedimento di revoca delle misure d’accoglienza che si fonda non su di un singolo episodio di violazione grave delle regole del centro d’accoglienza ma su un comportamento sintomatico di scarsa propensione all’integrazione e al rispetto delle regole da parte del beneficiario[27].
La tutela offerta dalla protezione umanitaria è atipica e residuale e non può pertanto essere ricondotta a singole categorie. Il giudice di merito deve dunque verificare caso per caso la condizione di vulnerabilità del richiedente, comparando la sua vita privata in Italia con la situazione personale vissuta prima della partenza e a cui sarebbe esposto ove rimpatriato. A tal fine, ad esempio, deve osservare il seguente percorso argomentativo: non può trascurare la necessità di collegare la norma che prevede la protezione umanitaria ai diritti fondamentali che l'alimentano[28].
Dovere di alligazione dell’istante, temperato da controlli ufficiosi: quando la domanda di protezione internazionale è inoltrata da una giovane donna che si sospetta essere vittima di tratta – e quindi «persona vulnerabile» ex art. 2, lett. h-bis), d.lgs. n. 25/2008 – il dovere di cooperazione istruttoria del Giudice impone, anche in difetto di allegazione da parte dell’interessata, di condurre ulteriori accertamenti e, in particolare, di procedere all’audizione della richiedente, per consentire alla intraveduta realtà sotterranea di emergere in sede giurisdizionale[29].
In Italia, accennando alle modifiche di fine dicembre 2020 (D.L. 21/10/2020 n. 130 e Legge di conversione n. 173 del 18 dicembre 2020, in Gazzetta Ufficiale n. 314 del 19 dicembre 2020)[30], le forme di protezione internazionale garantite[31] [32]- e a favore dello straniero (v. art. 28-bis, D.Lgs 28 gennaio 2008, n. 25, Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, in Gazzetta Ufficiale, 16 febbraio 2008, n. 40 [33]) - sono l’asilo Politico e la protezione sussidiaria (il 23 settembre 2020 la Commissione Von der Leyen ha presentato il «Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo»[34], per la riforma del sistema europeo di asilo).
La protezione internazionale sotto la specie dell’asilo politico è assicurata a coloro che è riconosciuto lo status di rifugiato (v. Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale[35]), che «per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha cittadinanza (o dimora abituale – nel caso di soggetti apolidi) e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese»[36].
Ma, l’ottenimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari determina ex lege il venire meno dei presupposti per beneficiare delle misure di accoglienza c. d. di primo livello, che sono assicurate ai richiedenti protezione internazionale per la durata del procedimento di esame della domanda di asilo (art. 14, co. 4, d.lgs. n. 142/2015). In tale ipotesi, non è necessario che il provvedimento di revoca sia preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, atteso che la conoscenza delle modalità e dei termini dell’accoglienza è assicurata[37].
La diffusione dell’epidemia da Covid-19 [38] nel Paese d’origine (Senegal) congiuntamente all’accertamento dell’inadeguatezza della capacità di riposta sanitaria delle autorità e alle difficoltà di accedere alle cure mediche, espone il ricorrente – affetto da patologia in forma latente – ad un rischio di compromissione dei diritti fondamentali idoneo a giustificare la sospensione cautelare dell’efficacia esecutiva della decisione che nega il riconoscimento della protezione internazionale[39]. Ed è dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso con cui una straniera richiedente protezione internazionale chiede l’annullamento della delibera della giunta comunale di Matera del 31 marzo 2020, n. 74 nella parte in cui riserva l’accesso alle misure di solidarietà alimentare adottate per fronteggiare l’emergenza da Covid-19 ai nuclei familiari titolari di permesso di soggiorno e residenti nel predetto comune, per contrasto con l’ordinanza del Capo dipartimento della Protezione civile del 29 marzo 2020, n. 658 (che ha disposto il pagamento di euro 400.000,00)[40]
Prof. Carlo Morselli, Docente di diritto e procedura penale dell’immigrazione nel Corso di Laurea in Giurisprudenza nell’Università degli Studi Unitelma Sapienza di Roma.
[1] Cfr. L. Quaranta-Murci, Une perspective génétique sur notre historie;migrations humaines et adaption à l’environnement, in Migrations réfugiés, exil, dir. da P. Boucheron, Paris, 2017, 52 s.
[2] E. Grosso, Oltre l’emergenza: riparare il sistema dei diritti fondamentali sconvolto dalla pandemia, in Dir. pen. e proc., 2020, n. 7.
[3] M. Giovannetti, N. Zorzella, Ius Migrandi. Trent’anni di politiche e legislazione sull’immigrazione in Italia, Milano, FrancoAngeli, 2020.
[4] C. Giudici, C.Wihtol de Wenden, I nuovi movimenti migratori. Il diritto alla mobilità e le politiche di accoglienza, Milano, FrancoAngeli, 2020.
[5] E non al pari della c.d. esterovestizione, della fittizia localizzazione all'estero.
[6] Il corsivo è nostro. Il passo citato è di R. Chiarelli, Diritto dell’immigrazione e assetti costituzionali, in Carlo Morselli, Testo unico dell’immigrazione. Commentario di legislazione, giurisprudenza, dottrina, Pisa, 2018, 4 s. Numero di migranti sbarcati al 15 dicembre 2020.Ministero dell’interno Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione Cruscotto statistico del 15 dicembre 2020, in Immigrazione.it., 2020, rinviandosi.
Forse, un accostamento concettuale dell’”accoglienza“ con la “tollerabilità“ dell’altrui incidenza, può operarsi con la nota classe della “società aperta“. La società aperta è un concetto - originariamente - risalente: inizialmente suggerito nel 1932 dal filosofo francese Henri Bergson è stato sviluppato, in grande stile e con enorme successo, da Karl Popper [H. Bergson, Les Deux Sources de la morale et de la religion, Félix Alcan, 1937 (1932), 287–343; K. R. Popper, The Open Society and its Enemies, 2 vols. (1945)].
Secondo Popper, nelle società aperte, si accredita governo sensibile e tollerante.
Sulla società multietnica, v. nota n. 8.
[7] Per esempio, il riconoscimento della protezione umanitaria richiede la valutazione comparativa della condizione soggettiva e oggettiva del richiedente, con riferimento al Paese di origine e in raffronto alla situazione d'integrazione raggiunta in Italia, situazione quest’ultima che non può essere considerata isolatamente e astrattamente. È dunque cassata con rinvio la decisione che ammette il richiedente a tale forma di protezione sulla sola base della sua integrazione lavorativa in Italia (Cass., sez. I, civ., 12 giugno 2020, n. 11394, ordinanza, sul proposto ricorso 19511/2017, in Immigrazione.it., 2020).
[8] Cass., sez. I, sent. 15 maggio 2017, n. 275, in Guida dir., 2017, n. 24, 23. V. Cass., sez. I, sent. 31 marzo 2017 (dep. 15 maggio 2017), n. 24048, Pres. Mazzei, Rel. Novik, Imp. Singh, con nota di A. Negri, sui “valori del mondo occidentale“, in Dir. pen. cont., 3 luglio 2017, in particolare per il richiamo della Corte all’obbligo, per l’immigrato, «di conformare i propri valori a quelli del mondo occidentale». Secondo la Corte, infatti, non sarebbe tollerabile che la società multietnica, pur costituendo una necessità, portasse alla formazione di “arcipelaghi culturali confliggenti”, ostandovi l’unicità del tessuto culturale e giuridico del nostro Paese che individua la sicurezza pubblica come un bene da tutelare. Per i riflessi della vicenda nel terreno giornalistico, v. I. Sacchettoni, Cassazione: i migranti devono conformarsi a nostri valori, Corriere della Sera, 16 maggio 2017, S. Marzialetti, Cassazione: i migranti devono rispettare i nostri valori, in Sole 24 Ore, 16 maggio 2017 e C. Melzi d’Eril, G. E. Vigevani, Se un pugnale compromette i valori occidentali, ivi, 19 maggio 2017.
Cfr. F. Basile, Immigrazione e reati culturalmente motivati. Il diritto penale nelle società multiculturali, Milano, 2010, 380; M. Nico, Ordine pubblico e libertà di religione in una società multiculturale (Osservazioni a margine di una recente sentenza della Cassazione sul kirpan), in Osservatorio Costituzionale, fasc. 2/2017, 14 giugno 2017, 4; G. Zagrebelsky, Diritto per: valori, principi o regole? (a proposito della dottrina dei principi di Ronald Dworkin), in Quaderni fiorentini – per la storia del pensiero giuridico moderno, n. 31, tomo II, Milano, 2010, 872. S. Hasanaj, Immigrazione e diversità. Un modello dinamico e differenziato per l’Italia multiculturale, Milano, Franco Angeli, 2019.
Sul «divieto di indossare un velo islamico», v. Corte di Giustizia – Grande Seazione - sent. 14 marzo 2017, Causa C-157/15, in Guida dir., 2017, n. 15, 106.
[9] Sul dipendente pubblico, v. Cass., sez. III, ord., 3 novembre 2020, n. 24461, in Il Sole 24 Ore, Norme & Tributi, 17 dicembre 2020; Cass., sez. un., sent. 11 novembre 2020, n. 25369; Cass., sez. Lavoro, sent. 2 luglio 2020, n. 13624, in Dir. e Giust., 3 luglio 2020.
Ancora una pronuncia della Suprema Corte in materia di illegittimità del contratto di lavoro a termine nella P.A. (v. Cass., sez. Lavoro, ord. 25 giugno 2020, n. 12718/20, ivi, 26 giugno 2020).
[10] Cass., sez. III, civ., 2 novembre 2020, n. 24250, in Immigrazione.it, 2020: rientra pertanto nell’ipotesi prevista dalla disposizione citata la persecuzione posta in essere dalla polizia locale del Paese d’origine.
L’individuazione dello Stato competente ad esaminare la domanda di protezione internazionale spetta all’Unità Dublino, operante presso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno. Al giudice ordinario spetta invece il controllo su tale provvedimento, accertando l’inesistenza di condizioni ostative alla competenza sulla domanda e motivando al riguardo. Con l’ordinanza 27 ottobre 2020, n. 23587, la Suprema Corte di Cassazione, sezione I civile, si è pronunciata in tema di protezione internazionale, chiarendo a chi spetti la competenza ad individuare lo Stato deputato all’esame della domanda di asilo, presentata a norma del Regolamento (UE) n. 604/2013 (c.d. Dublino III). È quindi escluso il sindacato del giudice ordinario, cui spetta unicamente pronunciarsi sul provvedimento reso dall’amministrazione e accertare, in base alle risultanze, che non sussistano violazioni dei diritti umani ostative al trasferimento del richiedente verso lo Stato membro designato come competente.
In base all’art. 3, terzo comma del D.Lgs. n. 25/2008, la competenza è dell’Unità Dublino operante presso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno e delle sue articolazioni territoriali istituite presso le prefetture. V., fra gli altri, da ultimo, E. Di Pasquale, C. Troncin, Riforma di Dublino: il rischio dell’ennesimo annuncio, in www.lavoce.info, 21 maggio 2020; G. Morgese, La riforma del sistema Dublino: il problema della condivisione delle responsabilità, in Diritto pubblico, 2020, n. 1.
La legislazione di uno Stato che, riservando ai soli individui in possesso di un certificato di nascita nazionale la possibilità di accedere alla rettifica del sesso anagrafico e del nome nei documenti, esclude dalla procedura, indipendentemente dalle circostanze, tutti gli altri e, segnatamente, gli stranieri regolarmente soggiornanti realizza un’ingerenza sproporzionata della pubblica autorità nel diritto alla vita privata degli interessati, in violazione dell’art. 8 CEDU (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 16 luglio 2020, ric. n. 40888/17, Rana c. Ungheria, in Immigrazione.it., 2020).
[11] Corte costituzionale, sentenza 31 luglio 2020, n. 186: è dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, co. 1 bis, d.lgs. n. 142/2015 come introdotto dall’art. 13, co. 1, lett. a) n. 2) del d.l. n. 113/2018 (conv. con modif. in legge 132/2018) che esclude l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo. La disposizione contrasta con l’art. 3 Cost. in quanto viziata da irrazionalità intrinseca e in quanto lesiva del principio di uguaglianza. Sotto il primo profilo, la disposizione censurata contraddice l’obiettivo del decreto-legge di aumentare il livello di sicurezza pubblica (in Federlismi.it., 2010, con commento di Carlo Morselli).
In tema di iscrizione nei registri anagrafici della popolazione residente, gli artt. 52, comma 1, e 54, comma 1, d.P.R. n. 223/1989 realizzano un rapporto di vigilanza tra il Ministero dell’interno e il Sindaco che non sottrae la titolarità della funzione – e, dunque, la responsabilità dei provvedimenti assunti nell’esercizio della medesima – all’organo vigilato. Ne segue che, nelle controversie in materia di accertamento del diritto all’iscrizione anagrafica, il Ministero dell’interno non è litisconsorte necessario, difettando i requisiti richiesti dall’art. 102 c.p. (Tribunale di Padova, sez. I, civ., 19 giugno 2020, R.G. n. 39/2020, in Immigrazione.it., 2020). Cfr. S. Rossi., Declinazioni della dignità sociale. L’iscrizione anagrafica nella sentenza n. 186/2020 della Corte costituzionale, in Federalismi, 2020, n. 26. G. Salvi, Gestazione per altri e ordine pubblico: le Sezioni Unite contro la trascrizione dell’atto di nascita straniero, nota a Sez. un., 8 maggio 2019, n. 12193, in Giur. It., 2020, n. 7.
In dottrina, da ultimo, v. l’approfondimento di C. Corsi, Il diritto di asilo tra impasse, inasprimenti della disciplina e prossime riforme, in Federalismi, 2020, n. 23. Altresì, v. M. Marchegiani, La riforma del sistema comune europeo di asilo: verso una procedura comune e uno status uniforme?, in Diritto pubblico, 2020, n. 1.
[12] Da ultimo, in tema, v. M. Michetti, L’integrazione degli stranieri, in dirittifondamentali.it, n.3, 2020: l’A. indaga sul complesso fenomeno dell’integrazione degli stranieri sotto diversi profili: costituzionale, legislativo e regionale: in particolare, viene messo in rilievo il ruolo delle Regioni e le forme di integrazione tra programmazione e amministrazione (P.A.) soprattutto nel periodo della crisi economica. Altresì, v. M. Borraccetti, L’integrazione dei migranti tra politiche europee, azioni e tutela dei diritti, in Diritto pubblico, 2020, n. 1; nonché P. Papa, Esclusione, non respingimento, protezione umanitaria: brevi note a margine di Cassazione, n. 11668 del 2020, in questionegiustizia.it, 21 luglio 2020.
[13] T. A. R Toscana, sez. II, 27 gennaio 2020, n. 105, in Immigrazione.it., 2020. V., pure, infra note successive.
La Questura non può rifiutare di formalizzare la domanda di protezione internazionale, invadendo illegittimamente la sfera di competenza esclusiva delle Commissioni territoriali, le uniche a poterne valutare la fondatezza. Tale prassi viola l’art. 3 del d.lgs. 25/2008, attuativo della direttiva 2005/85/CE, che attribuisce alla Questura e alla Polizia di frontiera il solo compito di ricevere le domande (Tribunale di Venezia, sez. immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, 23 maggio 2019, ordinanza, ivi, 2019).
[14] Migrazioni, il nuovo Decreto Legge n° 130 punta sui Comuni per un'accoglienza diffusa e per l’inclusione dei richiedenti asilo, a cura di G. Cacciolatti, in la Repubblica, 18 dicembre 2020: «Entro il 20 Dicembre la conversione in legge dopo il "Sì" del Senato. Modificato il sistema di accoglienza». S. L. Gentile, I diritti sociali fra territorialità e discriminazione (Nota a Cass. 7 novembre 2019, n. 28745) – Parte I, in Il Foro it., 2020.
[15] Lino Panzeri, Fenomeno migratorio e ruolo degli enti locali: prime note, in A. I. C., Osservatorio costituzionale, Fasc. 1/2018, 17 gennaio 2018.
[16]«tanto più ove si consideri il modello policentrico in fase di (tendenziale) consolidamento a livello sia sovranazionale sia interno. Questa tensione altera molte delle categorie tradizionali che interessano la condizione giuridica dello straniero. A questo proposito è sufficiente considerare, accanto alla relativizzazione del concetto di sovranità conseguente al processo d’integrazione europea, la trasformazione della stessa nozione di cittadinanza, che sarebbe improprio continuare a definire semplicemente come il vincolo esistente tra un soggetto ed un determinato Stato. L’affermazione di un nucleo di diritti inviolabili di cui ogni individuo è titolare ha infatti inciso sul contenuto di questa categoria» (Panzeri, Fenomeno migratorio e ruolo degli enti locali: prime note, cit.). Cfr. L. Buscema, Diritti fondamentali del “non cittadino” e principio di unità dell’ordinamento giuridico, in F. Cortese, G. Pelacani (a cura di), Il diritto in migrazione. Studi sull’integrazione giuridica degli stranieri, Editoriale Scientifica, Napoli, 2017, spec. 146 s.; A. Morrone, Le forme della cittadinanza nel Terzo Millennio, in Quad. cost., 2015, 303 s.
[17] L. Castelli, Il ruolo degli enti locali nell’integrazione e partecipazione dei migranti, in L. Ronchetti (a cura di), I diritti di cittadinanza dei migranti. Il ruolo delle Regioni, Milano, 2012, 165-168.
T. Caponio, Governo locale e immigrazione in Italia. Tra servizi di welfare e politiche di sviluppo, in Ist. fed., n. 5, 2004, 795-800; I. Ponzo, Quello che i comuni hanno in comune. Politiche locali di accoglienza per gli immigrati, in Polis, n. 3, 2008, 455 s. (sul caso di Torino), e 462 s. (sul caso di Bologna). S. Castellazzi, Le implicazioni legislative del fenomeno sociale migratorio. L’evoluzione normativa in Italia, in V. Gasparini Casari, Il diritto dell’immigrazione. Profili di Diritto italiano, comunitario e internazionale, Mucchi, Modena, 2010, 111-119; F. Campomori, Le politiche locali dell’immigrazione, in Amministrare, n. 3, 2005, 424-425; G. Franchi Scarselli, La gestione amministrativa dell’immigrazione extracomunitaria al livello dell’ente locale (e note sull’esperienza del Comune di Bologna), in Reg. e gov. loc., n. 1-2, 1995, 107-108; nonché E. Costantini, L’impatto dei flussi migratori non programmati sui sistemi locali di assistenza sociale: relazioni tra Enti locali e Terzo Settore, in Aut. loc. serv. soc., n. 1, 2017, 64; D. Ferretti, Il welfare locale alla prova delle migrazioni. Un’analisi dei progetti Sprar nelle città medie italiane, in Aut. loc. serv. soc., n. 1, 2017, spec. 96.
[18] T. A. R, Sicilia, sez. III, 21 ottobre 2020, n. 21692, in Immigrazione.it., 2020 (sul parere favorevole del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, che la Prefettura deve preventivamente acquisire ai fini del rilascio della predetta autorizzazione).
[19] È il caso del sistema SPRAR, che si struttura come un meccanismo integrato e multilivello in cui diversi enti, ciascuno svolgendo una specifica funzione, collaborano per lo svolgimento del servizio di interesse generale (Consiglio di Stato, sez. III, 28 maggio 2020, n. 3375, in Immigrazione.it., 2020).
[20] Corte d’appello di Roma, ordinanza 20 luglio 2020, in Immigrazione.it., 2020.
[21] Consiglio di Stato, sez. III, 15 luglio 2020, n. 4582, in Immigrazione.it., 2020. Trattandosi di informazioni strumentali a consentire la conoscenza scientifica, l’informazione e il dibattito pubblico, sussiste il diritto all’accesso civico generalizzato ai dati relativi ai centri d’accoglienza, quali: denominazione, indirizzo, tipologia, capienza della struttura, denominazione dell’ente gestore; numero delle presenze in un dato periodo con specifica indicazione del numero delle donne, degli uomini, dei minori accompagnati e non accompagnati e dei nuclei familiari; disciplina seguita per l’affidamento della gestione del contratto in essere; costi maturati(T. A. R Lazio, sez. I ter, 29 aprile 2020, n. 4381, ivi).
[22] Consiglio di Stato, sez. I, parere sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, 8 luglio 2020, n. 1271, in Immigrazione.it, 2020.
[23] Corte d’appello di Napoli, sentenza 20 febbraio 2020, n. 828, in Immigrazione.it., 2020.
[24] T. A. R Marche, sez. I, 9 dicembre 2020, n. 743, in Immigrazione.it., 2020.
[25] T. A. R Campania, sez. VI, 7 ottobre 2020, n. 4288, in Immigrazione.it., 2020.
[26] Cass., sez. I, civ., 3 dicembre 2020, n. 27739 , ordinanza sul proposto ricorso 9228/2019.
[27] T. A. R Lombardia, sez. staccata di Brescia, sez. II, 3 dicembre 2020, n. 848, in Immigrazione.it., 2020.
[28] Cass., sez. III, civ., 10 novembre 2020, n. 25143, in Immigrazione.it., 2020. Altresì, v. T. A. R Lazio, sez. I ter, 3 novembre 2020, n. 11352: i titolari di protezione umanitaria non hanno un vero e proprio diritto al rilascio del passaporto da parte delle autorità italiane, non potendosi, in particolare, estendere nei loro confronti l’applicazione dell’art. 24, co. 2, d.lgs. n. 251/2007 in materia di protezione sussidiaria. Nondimeno, la circolare del Ministero degli affari esteri del 31 ottobre 1961 e la circolare del Ministro dell’interno del 24 febbraio 2003 stabiliscono che sia rilasciato il documento di viaggio allo straniero, anche non rifugiato politico, impossibilitato ad ottenerlo dal proprio Paese d’origine.
[29] Cass., sez. I, civ., 4 novembre 2020, n. 24573, ordinanza, in Immigrazione.it., 2020.
Analogamente, in materia di protezione internazionale, l’apprezzamento del giudice di merito relativamente alle c.d. fonti privilegiate (art. 8, co. 3, d.lgs. n. 25/2008) può essere contrastato mediante ricorso per Cassazione solo evidenziando, mediante riscontri precisi e univoci, che, in violazione del dovere di cooperazione istruttoria, le informazioni in base alle quali è stata adottata la decisione sono state oggettivamente travisate oppure superate da fonti qualificate più aggiornate e decisive. È dunque inammissibile il motivo di ricorso che censura l’insufficiente allegazione delle fonti (Cass., sez. II, civ., 29 ottobre 2020, n. 23941, ivi). In materia di protezione sussidiaria, ritenuto credibile il narrato del ricorrente in relazione al timore di essere esposto a tortura nel Paese d’origine a causa della sua situazione debitoria, il dovere di cooperazione istruttoria del giudice impone di accertare l’esistenza della prassi, nel Paese d’origine, di schiavizzare e torturare i debitori insolventi e, laddove il pericolo provenga dai privati, di verificare l’eventuale inutilità di una richiesta di protezione alle autorità locali ovvero dell’impossibilità di farlo a causa della propria condizione di isolamento (Cass., sez. I, civ., 21 ottobre 2020, n. 23022, ivi).
[30] Tra le più importanti novità introdotte dal D.L. 21/10/2020 n. 130 vanno annoverate le modifiche apportate dall’art. 1, comma 1, lett. a) e lett. e) al comma 6 dell’art. 5 e al comma 1.1 e 1.2 dell’art. 19 del TUI relativamente alle condizioni e alle modalità per il rilascio del permesso di soggiorno. Art. 1. Disposizioni in materia di permesso di soggiorno e controlli di frontiera 1. Al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all'articolo 5, comma 6, dopo le parole «Stati contraenti» sono aggiunte le seguenti: «fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano»; (…) e) all'articolo 19: 1) il comma 1.1 è sostituito dal seguente: «1.1. Non sono ammessi il respingimento o l'espulsione o l'estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura o a trattamenti... » (si rinvia, per uno dei primi commenti, a C. Morselli, Immigrazione e protezione internazionale: il d.l. 130/2020 disegna il volto di una “legislazione minima” ma manca un intervento di sistema, in il Penalista., 24 novembre 2020: « Il decreto legge 21 ottobre 2020, n. 130 risale al ceppo della “ legislazione minima ” per synecdoche (pars pro toto), elucidabile in negativo, in richiamo e riferimento ai pregressi cc.dd. decreti sicurezza o decreti Salvini ». Cfr. E. Codini, Un intervento di portata limitata che non affronta i nodi strutturali, in Guida dir., 2020, n. 44, 54; G. Mentasti, L’ennesimo ‘decreto immigrazione-sicurezza’ (d.l. 21 ottobre 2020, n. 130): modifiche al codice penale e altre novità, in Sist. pen., 23 ottobre 2020.
[31] Come è noto, il Decreto su immigrazione e sicurezza dell’allora Ministro dell’Interno Salvini, approvato dal Parlamento il 28 novembre 2018, ha abolito la protezione umanitaria, sostituita con la possibilità di concedere un permesso di soggiorno temporaneo per casi speciali tassativamente indicati.
V., ad esempio, art. 10, comma 3, Cost. (sull’asilo), Convenzione di Ginevra del 1951 sullo statuto dei rifugiati, Direttiva europea Dir. 2011/95/UE (“ Direttiva qualifiche ”) sulla qualifica di rifugiato e di persona bisognosa di protezione internazionale e D.Lgs di attuazione, Direttiva europea Dir. 2013/32/UE (“Direttiva procedure”) sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale e D.Lgs di attuazione, Direttiva europea Dir. 2013/33/UE ( “Direttiva accoglienza”) sulle norme per l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, direttiva facente parte, come le precedenti, del c.d. Sistema Europeo Comune di Asilo (CEAS, Common European Asylum System).
[32] Sulla protezionale internazionale, v. A. Di Florio, La protezione internazionale ed il principio di specializzazione nel giudizio di legittimità, Quest. giust.,18 maggio 2020; L. Neri, A. Guariso, Il giudizio di legittimità e la protezione internazionale. La parola alla difesa, ivi, 11 settembre 2020, nonché C. Pratesi, Le domande reiterate di protezione internazionale: brevi considerazioni alla luce delle modifiche normative introdotte dal d.l. 113/18 e dal d.l. 130/20, in Dir. imm. citt., 2020; M. Noci, Ampliate le competenze attribuite alle Commissioni territoriali. Protezione internazionale, in Guida dir., 2020, n. 44, 67 s.
[33] N. Morandi, Le procedure accelerate per l’esame della domanda di protezione internazionale: analisi dell’art. 28-bis, d.lgs. n. 25/2008 , in Dir. imm. citt., 2020, n. 3. V. Trib. Milano, Sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, 8 luglio 2020, n. 46317 / 2018 R. G, ivi: il Tribunale di Milano, con decreto dell’8.7.2020, ha riconosciuto lo status di rifugiato ad una donna, proveniente dalla Sierra Leone, in ragione del fondato timore che la di lei figlia fosse costretta a subire i riti di iniziazione nella società Bondo.
S. Fachile, A. Massimi, L. Leo, Le nuove procedure accelerate: lo svilimento del diritto di asilo, 3.11.2019, in Quest. giust., www.questionegiustizia.it.
[34] Per una prima - ma approfondita - analisi del nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, cfr. C. Favilli, Il patto europeo sulla migrazione e l’asilo: “c’è qualcosa di nuovo, anzi d’antico”, in Quest. giust., 2 ottobre 2020, www.questionegiustizia.it.; A. De Pascale, Il nuovo Patto per l’immigrazione e asilo: scontentare tutti per accontentare tutti, in Eurojus, ottobre 2020.
V. F. Rescigno, Il diritto di asilo e la sua multiforme (non) attuazione, in Dir. imm. citt., 2020.
[35] Sulla direttiva 2013/32/UE, v. Corte di giustizia dell’Unione europea, sez. I, sent. 19 marzo 2020, causa C-406/18, PG, in immigrzione.it, 2020. Specialmente, v. Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza 25 giugno 2020, causa C-36/20 PPU, Ministerio Fiscal, ivi: in materia di individuazione dell’autorità preposta alla ricezione della domanda di protezione, la nozione di “altre autorità” di cui all’art. 6, par. 1, co. 2, dir. 2013/32 va interpretata estensivamente, al fine di preservare l’obiettivo della direttiva di garantire l’accesso ampio ed effettivo alla procedura per il riconoscimento della protezione internazionale. Tale nozione ricomprende anche le autorità giurisdizionali degli Stati membri. V. Manuale sul diritto europeo in materia di asilo, frontiere e immigrazione, Edizione 2020, FRA; M. Frigo, I Paesi sicuri alla prova del diritto internazionale, in Quest. giust., 2020.
Il giudice non può negare la protezione internazionale per la causa ostativa dei crimini di guerra commessi, senza indagare se nell'ambito della guerra civile, sono state rispettate le norme sulle regole d'ingaggio internazionali come ad esempio nel caso di divieto di reclutamento di bambini soldato o utilizzo di scudi umani (Cass., sez. I, civ., 19 novembre 2020, n. 26376, in Il Sole- 24 Ore, 19 novembre 2020).
[36] Art. 1, Convenzione Ginevra 1951 richiamato dall’art. 2 Dir. 2004/83/CE e dall’art. 2, comma 1, lett. e), D.Lgs. 251/2007.
V. art. 9 capo III, Direttiva UE 95 del 2011, in quanto sono persecutori gli atti che, «a) per loro natura o frequenza, sono sufficientemente gravi da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, in particolare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, della CEDU o b) quelli che rappresentano la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona un effetto analogo a quello di cui alla lettera a)». In ordine alla forma che possono assumere i relativi atti, questa può esser data da «atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale, provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia e/o giudiziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in modo discriminatorio, azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie, rifiuto di accesso ai mezzi di ricorso giuridici e conseguente sanzione sproporzionata o discriminatoria, azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza al rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, quando questo comporterebbe la commissione di crimini, reati o atti che rientrano nell’ambito dei motivi di esclusione di cui all’articolo 12, paragrafo 2, atti specificamente diretti contro un sesso o contro l’infanzia» [Art. 9 capo II, I Direttiva europea Dir. 2011/95/UE (c.d. Direttiva qualifiche) sulla qualifica di rifugiato e di persona bisognosa di protezione internazionale].
[37] Consiglio di Stato, sez. III, 5 agosto 2020, n. 4948, in Immigrazione.it., 2020.
[38]M. Tuozzo, I percorsi migratori e la pandemia. Come cambiano le emergenze, in Dir. imm. citt., 2020.
[39] Trib. Perugia, sez. specializzata in materia di immigrazione, decreto 21 settembre 2020, n. 586, in Immigrazione.it, 2020 (l’eccezionale situazione di emergenza sanitaria legata alla pandemia da Covid-19 determina una situazione di concreto ed attuale pregiudizio grave ed irreparabile per la salute individuale e collettiva che giustifica la sospensione del decreto del Tribunale che nega il riconoscimento della protezione internazionale. In caso di rigetto dell’istanza di sospensione, infatti, il ricorrente si troverebbe impossibilitato ad osservare le prescrizioni dell’Istituto Superiore della Sanità a tutela della salute individuale e collettiva, ritiene Tribunale di Milano, decreto 1 aprile 2020, n. 2726, ivi).
Qualora il richiedente protezione internazionale alleghi il timore di essere perseguitato, ovvero di rischiare di subire un trattamento inumano o degradante, nel proprio Paese d’origine, in ragione di motivazioni religiose o a sfondo religioso, il giudice deve valutare la situazione interna di detto Paese accertando l’esistenza di fenomeni di tensione a contenuto religioso. Al riguardo, non assume decisivo rilievo la circostanza che il richiedente non abbia cercato tutela nelle autorità locali o statali del Paese d’origine (Cass., sez. I civile, 11 settembre 2020, n. 18972, ivi). Deve essere esaminato nel merito il ricorso avverso la decisione negativa della Commissione territoriale sull’istanza di protezione internazionale che, adottata solo su base documentale a causa dell’irreperibilità dello straniero, si riserva nel dispositivo di riesaminare il caso qualora il richiedente si fosse reso reperibile. Il ricorso avverso le decisioni in materia di protezione internazionale, infatti, ha ad oggetto non il provvedimento amministrativo ma il diritto soggettivo alla protezione internazionale (Cass., sez. VI, civ., 7 settembre 2020, n. 18538). E la sottoscrizione del foglio notizie contenente la dichiarazione di non voler presentare domanda di protezione internazionale non comporta l’automatica decadenza della richiesta di protezione precedentemente inoltrata. Pertanto, lo straniero che, avendo ritualmente proposto domanda di protezione, abbia successivamente sottoscritto la predetta dichiarazione non perde per ciò solo la qualifica di richiedente asilo e la competenza a decidere sul suo trattenimento spetta alla sezione specializzata del Tribunale ex art. 3, co. 1, lett. c) d.l. n. 13/2017 (Cass., sez. II, civ., 1° settembre 2020, n. 18189, ivi). In materia di protezione internazionale, il dovere di cooperazione istruttoria in capo al richiedente (art. 3 d.lgs. n. 251/2007) consiste nell’allegare, produrre o dedurre tutti gli elementi e la documentazione necessaria a motivare la domanda di protezione ma non investe l’onere probatorio, temperato dall’obbligo di cooperazione istruttoria del giudice. Quando sia stata dedotta una situazione di violenza generalizzata nel Paese di provenienza (o in alcune sue parti), i poteri officiosi d’indagine del giudicante investono il luogo di provenienza, attraverso l'attivazione di canali diplomatici (Cass., sez. II, civ., 25 agosto 2020, n. 17751, ivi).
[40] T. A. R Basilicata, sez. I, 3 agosto 2020, n. 525, in Immigrazione.it, 2020.
