IL “TAGLIO” DEI PARLAMENTARI ITALIANI: DUBBI DI COMPATIBILITÀ CON LA COSTITUZIONE E CON L’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA.
Autore: Prof. Claudio De Rose, Direttore responsabile e coordinatore scientifico
Sommario: 1.-Premessa. 2.-La revisione costituzionale e i suoi limiti. 3.-I limiti della revisione costituzionale relativi al Parlamento. 4.-Il rapporto numerico tra parlamentari e popolazione e la sua valenza storico-costituzionale. 5.-I precedenti tentativi – non riusciti – di riduzione del numero dei parlamentari e le inappropriate motivazioni della proposta attuale. 6.-I dubbi di compatibilità del taglio dei parlamentari con l’ordinamento europeo.
1.- Premessa.
Tra un’ondata di contagi da coronavirus e l’altra l’Italia ha trovato spazio e tempo anche per una legge di revisione costituzionale, che ha per oggetto una drastica riduzione dei parlamentari – deputati da 630 a 400 e senatori da 315 a 200- ed il cui testo è stato approvato dal Parlamento e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.240 del 12 ottobre 2019, ma è ora oggetto di referendum popolare, fissato per il 20 e 21 settembre 2020.
Sulla legge si è aperto un dibattito politico-istituzionale, intensificatosi per effetto del ricorso alla procedura referendaria, richiesta, ai sensi dell’art.138 Cost., da un quinto dei senatori e resa possibile dal mancato raggiungimento della maggioranza dei due terzi nella seconda votazione al Senato.
Gli aspetti controversi concernono le ragioni della riduzione del numero dei parlamentari, nonché gli effetti che ne potrebbero sortire sul piano della rappresentatività degli eletti rispetto alla volontà e agli interessi degli elettori e su quello della distribuzione degli eletti medesimi nel territorio, con particolare riferimento alla distribuzione dei seggi senatoriali tra le Regioni.
In realtà, l’evento normativo in questione, nonostante la sua apparente semplicità e il suo porsi in termini meramente quantitativi, chiama in causa valori fondamentali attinenti all’identità democratica dello Stato e che, in base ai Trattati, costituiscono i presupposti per l’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
Di qui l’opportunità della verifica della compatibilità delle modifiche che la legge intende apportare all’attuale testo della Costituzione, tanto con quest’ultima quanto con l’ordinamento dell’Unione europea.
2.-La revisione costituzionale e i suoi limiti.
L’Assemblea costituente optò per la rigidità della Costituzione, il che non esclude la possibilità di revisione, ma implica un procedimento normativo rafforzato, qual è, appunto, quello previsto dall’art.138 citato, ed implica altresì, la necessità di farne un uso molto prudente e limitato.
Un limite esplicito è quello contenuto nell’art.139 Cost., che esclude dalla revisione costituzionale la forma repubblicana, ma la dottrina ha giustamente individuato la presenza di limiti inespressi o impliciti, anch’essi insuperabili, posti a garanzia della continuità e della consistenza dello Stato repubblicano.
Tali sono certamente quelli desumibili dai Principi fondamentali contenuti negli articoli dall’1 al 22 della Costituzione. In particolare, qui interessa ricordare il principio della democraticità della Repubblica e quello dell’appartenenza della sovranità al popolo, entrambi contenuti nell’art.1 citato.
Detti principi devono ritenersi irrinunciabili ed immodificabili nella loro essenza. Essi, quindi, possono eventualmente essere oggetto di revisione solo al fine di apportarvi le modifiche intese ad adeguare aspetti secondari, o meramente strumentali, dei loro contenuti a eventuali mutamenti della realtà politico-sociale del Paese. La rilevanza di tali mutamenti a quel fine deve comunque essere valutata, nel corso del procedimento revisionale, con estrema prudenza e con esplicita motivazione, ponendo in evidenza la necessità della modifica rispetto alla norma esistente e ai suoi presupposti.
Altrettanto deve dirsi per i diritti e doveri del cittadino, di cui alla Parte I della Costituzione nonché per un altro importante limite implicito, che interessa in particolare la presente indagine, cioè quello attinente agli organi e agli Enti previsti e regolati nella Parte II, che nel loro insieme costituiscono l’Ordinamento della Repubblica.
Detti organi ed enti, tra i quali rientra il Parlamento, sono da ritenersi essenziali in rapporto alle funzioni che ad essi incombono e, in quanto tali, la loro revisione non può in assoluto consistere nella loro soppressione ma soltanto in eventuali modifiche, le quali, peraltro, non possono essere tali da snaturarne le funzioni o da porsi in contrasto con i principi e i criteri, su cui si basala loro disciplina costituzionale originaria.
3.- I limiti della revisione costituzionale relativi al Parlamento
Premesso quanto sopra, va ricordato che la funzione principale del Parlamento della Repubblica italiana e dei suoi componenti è, come per tutti i Parlamenti degli Stati democratici, la rappresentatività dei cittadini ed infatti, non a caso l’art.67 Cost. afferma il principio che “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”.
Il che conferma la scelta dell’Assemblea Costituente, enunciata dall’art.1 Cost., di riservare al popolo la sovranità, ossia il potere principale da cui si diramano tutti gli altri ma, nello stesso tempo, di puntualizzare, nel contesto della Costituzione, le forme in cui il popolo può esercitare detto potere ed i relativi limiti.
E la Costituzione ha appunto individuato nel Parlamento l’organo che rappresenta i cittadini nello svolgimento delle sue funzioni, esercitando in loro nome quella parte di sovranità che è connessa alle funzioni medesime, soprattutto alla funzione legislativa.
A loro volta i cittadini elettori,attraverso il voto, pervengono alla scelta dei membri del Parlamento, i quali, come sopra ricordato, devono svolgere la funzione rappresentativa senza vincolo di mandato, cioè senza che nessuno, ivi compresi i partiti politici, possa vincolarli a decidere in un senso piuttosto che in un altro.
Questi contenuti essenziali della rappresentanza politica permangono fermi e immutati nelle democrazie parlamentari, anche nei momenti di difficoltà, quale quello attuale.
In questo momento storico, infatti, la democrazia, soprattutto quella rappresentativa, sta attraversando un periodo di crisi un po' in tutto il mondo, a causa del diffuso riaccendersi di autoritarismi e di tendenze oligarchiche, favorite dai populismi nazionalistici, come messo in evidenza nell’ottima analisi di Bruno Leipold (Professore di Teoria politica alla London School of Economics and Political Science), dal titolo “La democrazia è in crisi, ma Marx ci può aiutare”, pubblicato il 9 febbraio 2020 da Jacobinmag.com, con traduzione di Riccardo Antoniucci. L’articolo è consultabile attraverso il link https://jacobinitalia.it/la-democrazia-e-in crisi-ma marx-ci-può-aiutare.
Si pone dunque l’esigenza di vegliare sui fondamentali della democrazia, al limite anche ponendosi opzioni di democrazia diretta, come si accenna nell’analisi di Leipold con riferimento agli insegnamenti di Marx, ma, in ogni caso, occorre evitare di proporre revisioni suscettibili di sconvolgere senza motivazione l’assetto consolidato dell’Istituzione o del principio.
4.- Il rapporto numerico tra parlamentari e popolazione e la sua valenza storico-costituzionale.
L’avvertenza testè enunciata implica che, per quanto attiene al numero dei Parlamentari, ogni proposta di mutamento rispetto all’assetto attuale, stabilito con la legge costituzionale del 9 febbraio 1963 n.2 - che è di 630 deputati e 315 senatori elettivi, a cui si aggiunge un ristretto numero di senatori a vita, taluni di diritto ed altri scelti dal Presidente della Repubblica- implica un’attenta e prudente verifica dell’effettiva sussistenza di un sopravvenuto radicale mutamento dei presupposti su cui si è sin qui basata la normativa costituzionale.
A tale riguardo à determinante rilevare che l’assetto basato su numeri fissi di cui alla citata legge costituzionale n.2/63 si è sovrapposto a quello precedente, introdotto dall’Assemblea Costituente, che si basava su un rapporto proporzionale con la popolazione (un deputato ogni 80.000 abitanti e un senatore ogni 200.000 abitanti).
Il rapporto proporzionale con la popolazione è comunque implicito anche nell’assetto a numeri fissi, in quanto - a parte l’esplicito utilizzo della proporzionalità per la distribuzione territoriale dei seggi sia della Camera sia del Senato (cfr.il comma 4 dei vigenti artt. 56 e 57 della Costituzione)- l’assetto medesimo si fonda su un aumento numerico rispetto alle risultanze dell’ultima consultazione elettorale che lo aveva preceduto, quella relativa al quinquennio 1958-1963, che aveva portato all’elezione di 596 deputati e 246 senatori, a sua volta in aumento rispetto a quelle precedenti. Ciò a causa del progressivo e costante incremento della popolazione in Italia, a partire dal dopoguerra, cioè dalla prime consultazioni elettorali dell’era repubblicana, relative al quinquennio 1948-1953.
Ne consegue che l’assetto di cui alla legge costituzionale n.2/63 si basò sulla costante progressione della popolazione per pervenire ad un aumento rispetto ai numeri precedenti, pur optando per la determinazione di quote fisse di deputati e senatori, evidentemente al fine di evitare un eccessivo ampliarsi, nel tempo, del numero dei rappresentanti, a causa dell’eventuale persistere della tendenza in aumento della popolazione italiana, il che è, in realtà, avvenuto, posto che dal 1963 ad oggi la popolazione è aumentata da 51 milioni a 60 milioni, pari al 17% in più.
Non v’è dubbio che quella di bloccare il numero dei parlamentari in considerazione della tendenza all’aumento demografico è una motivazione discutibile perché - come ironizza Michele Ainis nella sua analisi dal titolo “Dare i numeri all’Aula”, in “Il venerdì di Repubblica” dell’11 settembre 2020- non c’era e non c’è da temere che l’Italia si popoli a ritmi superiori a quelli della Cina.
Ma proprio per la sua motivazione, per quanto discutibile, la legge costituzionale n.2/63 costituisce la conferma che la volontà della Costituzione è tuttora da interpretarsi nel senso che occorre rapportarsi all’entità della popolazione, il che comporta, in linea di principio, che il numero dei parlamentari può variare in aumento ed anche in diminuzione, ma unicamente in rapporto all’incremento o al decremento della popolazione, e quindi con esclusione, anzi con preclusione, di altre cause o motivazioni
5.- I precedenti tentativi – non riusciti – di riduzione del numero dei parlamentari e le inappropriate motivazioni della proposta attuale.
Né si può opporre che negli anni successivi al 1963 fino ai giorni nostri si è più volte registrato, in seno al Parlamento, il tentativo di introdurre una diminuzione del numero dei parlamentari nonostante il persistere della crescita della popolazione. Ed infatti, anche a volerne trarre la prova della presenza costante, nel pensiero politico più recente, di un convincimento in ordine al raggiungimento di detta diminuzione, si tratterebbe pur sempre di un pensiero minoritario, visto che i tentativi sono tutti falliti non essendo stata raggiunta la maggioranza necessaria, salvo che nel 2006, in cui si andò al referendum, comunque risoltosi col voto negativo della volontà popolare.
Si veda al riguardo la recente ricostruzione di tali eventi elaborata dal Servizio studi del Senato e dal Dipartimento Istituzioni della Camera, nel dossier 27 febbraio 2019, dal titolo “Riduzione del numero dei Parlamentari”, con riferimento all’Atto Camera 1585, da cui ha tratto origine la legge costituzionale ora in attesa di referendum. (Il documento è in
https://documenti.camera.it/leg18/Dossier/Pdf/AC0167B.Pdf file).
Il punto è che in nessuno di quei tentativi sono state addotte motivazioni adeguate della proposta riduzione del numero dei parlamentari, nel senso che non sono state indicate ragioni tali da far ritenere indispensabile il superamento del criterio storicamente consolidatosi, qui richiamato e che sta a base della democrazia rappresentativa, secondo cui il numero dei parlamentari deve essere riferito, anche implicitamente, ad un ragionevole rapporto tra il numero stesso e l’entità della popolazione, con le sue dinamiche.
E, in tale ottica, non bisogna sottovalutare il rischio che la riduzione del numero dei parlamentari renda molto più difficile agli eletti, per i motivi sin qui esposti, il rispetto del citato art.67 Cost. sotto entrambi i profili garantistici da esso enunciati. Ed infatti, con riferimento al profilo della rappresentatività della Nazione, il previsto taglio dei parlamentari porterebbe alla conseguenza che una sparuta pattuglia di eletti dovrebbe rappresentare un numero molto più elevato di cittadini rispetto a quelli attuali. In concreto, per la Camera, da 96.000 abitanti per eletto si passerebbe a 151.210 per eletto e per il Senato da 188.424 a 302.420, per cui diventerebbe molto più labile la percezione, da parte dell’eletto, degli interessi, dei bisogni e dei desideri dei propri rappresentati.
E ancor meno possibile appare il rispetto della non assoggettabilità ad alcun vincolo di mandato, dal momento che i condizionamenti esterni si accentuerebbero, a cominciare dalla fase delle candidature, sulle quali i partiti avrebbero un ruolo ancora più esclusivo e determinante rispetto ad oggi, per non parlare dell’accentuata immanenza delle lobby.
Queste ultime considerazioni confermano che - trattandosi di superare il criterio di un ragionevole rapporto del numero dei parlamentati con la consistenza della popolazione e con le sue tendenze dinamiche, che, come si è visto, è un criterio posto a tutela di esigenze essenziali di livello costituzionale - le ragioni per apportare modifiche al numero dei parlamentari superando il criterio stesso dovrebbero avere un valore garantistico superiore ad esso. Inoltre, andrebbe dimostrato da quale epocale mutamento della realtà storico-politica nasca la necessità della riduzione proposta.
Nulla di tutto questo v’è nella proposta attuale, ora al vaglio del voto referendario. Le sue motivazioni, infatti, sono sostanzialmente due: la prima è che il taglio dei parlamentari porterebbe ad un risparmio di spesa per il pubblico erario; la seconda è che ne deriverebbe uno snellimento dei lavori parlamentari, con minore burocratizzazione degli stessi.
A prescindere da qualsiasi valutazione di merito, nessuna delle due motivazioni – palesemente di modesto per non dire inesistente rilievo costituzionale e certamente non ancorabili a novità epocali –regge il confronto col sopra richiamato criterio storico-costituzionale. Esse, pertanto, non risultano tali da rendere indispensabile il mutamento, ben potendosi ottenere i vantaggi di buon governo da esse propugnati con i meccanismi normativi della legge ordinaria e dei regolamenti parlamentari, senza intaccare i principi costituzionali.
E tanto meno le due motivazioni si danno carico di dimostrare la loro prevalenza rispetto alla circostanza – tutt’altro che trascurabile – che essendo, come si è visto, la popolazione italiana oggi pari a 60 milioni, con un aumento del 17% rispetto al 1963, se passasse la riforma, si avrebbe, come già posto in evidenza, un considerevole aumento del rapporto numerico tra eletti e abitanti, con allentamento dell’efficacia reale della funzione rappresentativa.
6.- I dubbi di compatibilità del taglio dei parlamentari con l’ordinamento europeo.
Un primo dubbio di compatibilità del taglio del numero dei parlamentari italiani con l’ordinamento europeo nasce dalla constatazione che anche la quantificazione degli eurodeputati è basata, come risulta dall’art.14 del TUE, Trattato sull’Unione europea, sul principio della rappresentatività del Parlamento rispetto ai cittadini europei e che altrettanto deve dirsi per la distribuzione dei seggi tra gli Stati membri, per la quale lo stesso articolo 14 prevede un criterio demografico del tutto peculiare, definito “regressivamente proporzionale”.
In particolare, per quel che concerne la quantificazione, va detto che la norma non stabilisce un numero fisso di parlamentari, bensì un loro numero massimo, pari a 750 più il Presidente che non ha diritto di voto, rispetto ad una popolazione europea che nel 2009 era pari a 375 milioni circa. Il numero dei parlamentari può variare, entro quel limite massimo, a causa di significativi mutamenti concernenti la popolazione degli Stati membri. O anche a causa di rilevanti mutamenti di altro tipo, come è accaduto per la variazione in diminuzione (da 750+1 a 704+1) intervenuta a decorrere dal 31 gennaio 2020 per effetto della Brexit. Quest’ultima, infatti, ha reso liberi i 73 seggi che spettavano al Regno Unito, di cui 27 sono stati distribuiti tra gli Stati membri e i rimanenti sono stati accantonati in previsione di futuri nuovi ingressi. (I dati e le informazioni che precedono sono stati tratti da “Parlamento europeo-Wikipedia”inhttps://it.m.wikipedia.org/wiki/Parlamento_europeo).
Quanto alla distribuzione dei seggi tra gli Stati membri, l’art.14 TUE citato, al fine di garantire la rappresentanza dei cittadini dei singoli Stati, adotta, come si diceva, un criterio “degressivamente proporzionale”, fissando una soglia minima di 6 seggi per Stato membro ed una soglia massima di 96 seggi. Ciò implica che un cittadino dei paesi più piccoli ha più peso elettorale rispetto a quello dei Paesi più grandi. A tale proposito, nella pubblicazione sopracitata si mette in evidenza che fino al 2014 la Germania (con 80,9 milioni di abitanti) eleggeva parlamentari europei per 96 seggi, vale a dire un seggio per 843.000 abitanti, mentre Malta (con 0,4 milioni di abitanti) aveva 6 seggi, ovvero un seggio per 70.000 abitanti.
Come si vede la rappresentatività del Parlamento europeo è pienamente rapportata a criteri demografici, con i quali mal si conciliano le sopra riportate motivazioni del taglio dei parlamentari italiani in corso di definizione: certamente non quella di risparmiare sui costi perché, nei limiti numerici del citato art.14, il Parlamento europeo garantisce la rappresentatività senza subordinarla ai costi relativi. Ma anche le logiche dello snellimento delle attività e della loro deburocratizzazione nulla hanno a che fare con le esigenze di rappresentatività che la normativa europea affida al Parlamento e alla sua composizione.
Ne discende che se la legge che riduce il numero dei parlamentari italiani per quei motivi avesse il via libera del referendum popolare, l’Italia introdurrebbe una nota stonata nel contesto costituzionale europeo.
Il che potrebbe indurre le Istituzioni europee e gli altri Stati membri a chiedersi se un Parlamento - che improvvisamente, inopinatamente e immotivatamente (dal punto di vista costituzionale) è stato sottodimensionato, con allentamento del rapporto rappresentativo con i cittadini- sia in grado di contribuire adeguatamente al “buon funzionamento dell’Unione”, come previsto dall’art.12 del TUE.
Molto spesso ci si dimentica, a livello di Parlamenti nazionali, di questa importante funzione a cui i Parlamenti stessi sono chiamati dall’ordinamento dell’Unione e che li rende partecipi e quindi indirettamente corresponsabili del suo buon funzionamento.
Del che v’è ampia conferma analizzando le attività in cui il citato art.12 ,TUE, lettere dalla a) alla f), coinvolge i Parlamenti nazionali.
In particolare, nella lettera a) viene richiamata l’importante funzione di partecipazione all’attività legislativa dell’Unione nella c.d. “fase ascendente”, in conformità del Titolo I del Protocollo n.1 allegato al TUE e al TFUE, concernente il ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione.
E’ evidente che soltanto se adeguatamente rappresentativo degli interessi dei propri cittadini un parlamento nazionale può svolgere utilmente una così delicata funzione nell’interesse dell’Unione, suggerendole i giusti equilibri e salvaguardando nel contempo le attese dei propri cittadini.
Ora, c’è da chiedersi a livello nazionale, e ci si deve aspettare che ce lo chiedano anche a livello europeo, se il nostro Parlamento, una volta sottodimensionato, sia adeguatamente rappresentativo come esige il Protocollo 1 e come, non diversamente, esige il Protocollo 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, a tali effetti richiamato dalla lettera b) dell’art.12 TUE.
Gli stessi dubbi potrebbero porsi per quanto riguarda la lettera c), che coinvolge i parlamenti nazionali nella gestione, in uno col Parlamento europeo, di aspetti di particolare sensibilità, quali lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in cui orbitano varie realtà, di difficile e problematica gestione, quali i flussi migratori, le frodi ai danni dell’Unione e l’amministrazione della giustizia anche attraverso il Procuratore europeo, il tutto reso, attualmente, ancora più complesso e a “rischio mafie” dalle complicazioni del Covid-19 e dagli ingenti finanziamenti europei, che ne stanno derivando.
Per questi ultimi si rinvia al documento EUCO10/20 contenente le conclusioni a cui è pervenuto il Consiglio europeo nella riunione straordinaria del 21 luglio 2020. Si veda, altresì, per le implicazioni penali e giudiziarie di questi interventi e dei finanziamenti europei in genere, l’articolo di Laura De Rose,in questo stesso numero della Rivista.
Non meno rilevanti sono i contributi che i Parlamenti nazionali sono chiamati a dare dall’art.12 TUE, lettera d) -partecipazione alle procedure di revisione dei trattati, e dalla lettera e) – ricezione di informativa sulle nuove domande di adesione e successiva ratifica dell’accordo del proprio Stato con lo Stato richiedente, nei casi in cui, com’è per l’Italia, per tale ratifica occorre il voto parlamentare.
Non trascurabile, infine, è anche, ai sensi della lettera f), la partecipazione dei parlamenti nazionali alla Cooperazione Interparlamentare, di cui al Titolo II del citato Protocollo n.1 allegato ai Trattati TUE e TFUE.
Quindi, anche per le citate lettere d), e) ed f) c’è da chiedersi se un Parlamento italiano numericamente depotenziato nella rappresentatività democratica possa svolgere quei compiti con piena cognizione della volontà dei propri cittadini.
