CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA: L’ITALIA È VENUTA MENO ALL’OBBLIGO DI ASSICURARE CHE LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI RISPETTINO I TERMINI PER IL PAGAMENTO DEI LORO DEBITI COMMERCIALI (CGUE 28 GENNAIO 2020, C-122/18).
Autore: Avv. Teresa Aloi
La Direttiva 2011/7/UE[1], che si applica ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale, ha lo scopo di contrastare i ritardi di pagamento al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno, favorendo in tal modo la competitività delle imprese, in particolare delle piccole e medie. La Direttiva, per il pagamento dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni, impone il rispetto dei termini di 30 giorni o, in casi singolarmente motivati, di 60 giorni di calendario dalla data di ricevimento della fattura o al termine della procedura di verifica della corretta prestazione dei servizi.
Nelle transazioni commerciali tra operatori economici o tra operatori economici ed amministrazioni pubbliche, sebbene le merci siano fornite ed i servizi prestati, molte delle relative fatture sono pagate ben oltre il termine stabilito nel contratto o nelle condizioni generali che regolano gli scambi. Tali ritardi influiscono negativamente sulla liquidità e complicano la gestione finanziaria delle imprese compromettendo anche la loro competitività e redditività poiché esse potrebbero essere costrette a ricorrere a finanziamenti esterni al fine di garantire prestazioni e servizi. I ritardi di pagamento costituiscono una violazione contrattuale resa finanziariamente attraente per i debitori, nella maggior parte dei Paesi membri, dai bassi livelli dei tassi degli interessi di mora applicati o dalla loro assenza e/o lentezza delle procedure di recupero.
Di regola, le pubbliche amministrazioni godono di flussi di entrate più certi, prevedibili e continui rispetto alle imprese, possono ottenere finanziamenti a condizioni più interessanti e per raggiungere i loro obiettivi dipendono meno dall’instaurazione di relazioni commerciali stabili.
La Direttiva 2011/7/UE è stata recepita nell’ordinamento giuridico italiano dal D.Lgs. 9 novembre 2012, n. 192. Tra i provvedimenti adottati dalla Repubblica italiana al fine di garantire la puntualità dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni vi rientrano anche il Decreto Legge 8 aprile 2013, n. 35 - Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della P.A., per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali, convertito in legge, con modifiche, dalla Legge 6 giugno 2013, n. 64 ed il Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66 – Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale. Tali decreti prevedono, in particolare, lo stanziamento di risorse finanziarie aggiuntive per il pagamento dei crediti certi, liquidi ed esigibili delle imprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni.
Nonostante tali provvedimenti, i ritardi nei pagamenti non sono cessati tanto da far scattare una serie di richiami. Sotto la lente della Commissione europea nel 2017 è finito anche il Codice degli Appalti in base al quale le pubbliche amministrazioni devono emettere i certificati di pagamento entro un termine massimo di 45 giorni dall’adozione di ogni stato di avanzamento dei lavori.
A seguito di una serie di denunce presentate da operatori economici ed associazioni di operatori economici italiani, aventi ad oggetto i tempi eccessivamente lunghi in cui sistematicamente le pubbliche amministrazioni italiane saldano le proprie fatture relative a transazioni commerciali con operatori privati, la Commissione europea ha proposto contro l’Italia, un ricorso davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione europea per inadempimento agli obblighi di cui alla Direttiva 2011/7/UE.
La Commissione sostiene che gli stessi dati comunicati dall’Italia dimostrano che le pubbliche amministrazioni italiane hanno superato i termini di pagamento di 30 o 60 giorni fissati dall’art. 4, paragrafi 3 e 4, della Direttiva per il periodo compreso tra settembre 2014 e dicembre 2016.
Studi evidenziano, inoltre, l’esistenza di tempi medi di pagamento che vanno da 99 a 145 giorni o addirittura a 156 giorni. Secondo la Commissione tale superamento continuativo e sistematico costituisce una violazione dei termini previsti dalla Direttiva.
Nel corso del giudizio davanti alla Corte europea, l’Italia ha sostenuto, a propria difesa, che la Direttiva 2011 impone unicamente agli Stati membri di garantire, nella loro normativa di recepimento e nei contratti relativi a transazioni commerciali in cui il debitore è una delle loro pubbliche amministrazioni, termini massimi di pagamento conformi a quanto disposto dall’art. 4, paragrafi 3 e 4, di tale Direttiva nonché di prevedere il diritto dei creditori, in caso di mancato rispetto di tali termini, a interessi di mora ed al risarcimento dei costi di recupero. Inoltre, ha osservato l’Italia, l’inadempimento non scaturisce dall’esercizio di pubblici poteri, ma dall’esercizio di poteri iure privatorum per i quali non rileva la responsabilità dello Stato membro come garante dell’adempimento degli obblighi comunitari.
A suo avviso, pertanto, essa non può essere ritenuta responsabile del superamento dei termini di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni. Qualora un organo di uno Stato membro agisca su un piano di parità con un operatore privato, tale organo risponde unicamente davanti ai giudici nazionali di un eventuale violazione del diritto dell’Unione, allo stesso titolo di un operatore privato. In tali circostanze, al fine di garantire il rispetto del diritto dell’Unione, gli Stati membri potrebbero intervenire solamente in modo indiretto, recependo correttamente le disposizioni che tali pubbliche amministrazioni devono rispettare e fissando sanzioni in caso di mancato rispetto. Pertanto, prevedendo periodi di pagamento non superiori a quelli previsti dalla Direttiva nonché il versamento di interessi di mora ed il risarcimento per i costi di recupero sostenuti, l’Italia avrebbe rispettato gli obblighi imposti dalla Direttiva 2011/7/UE.
Nella sentenza del 28 gennaio 2020 (C-122/18), in commento, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, riunita in Grande Sezione, ha respinto le argomentazioni addotte dall’Italia, constatando la violazione dei termini fissati dalla Direttiva. La Corte ha, infatti, respinto l’argomentazione dell’obbligo solo indiretto di riduzione dei tempi di pagamento, dichiarando che l’art. 4, paragrafi 3 e 4, della Direttiva impone agli Stati membri di assicurare il rispetto effettivo, da parte delle pubbliche amministrazioni, dei termini di pagamento da esso previsti. Essa ha rilevato che, in considerazione dell’elevato volume di transazioni commerciali nelle quali le pubbliche amministrazioni sono debitrici nei confronti delle imprese, nonché dei costi e delle difficoltà generate per queste ultime da ritardi di pagamento, il legislatore dell’Unione ha inteso imporre agli Stati membri obblighi rafforzati per quanto riguarda le transazioni tra imprese e pubbliche amministrazioni.
La Corte UE ha poi respinto quanto sostenuto dall’Italia secondo cui le pubbliche amministrazioni non possono far sorgere la responsabilità dello Stato membro cui appartengono quando agiscono nell’ambito di una transazione commerciale (iure privatorum) al di fuori delle loro prerogative dei pubblici poteri. Una simile interpretazione, infatti, finirebbe con il privare di effetto utile la Direttiva, in particolare il suo art. 4, paragrafi 3 e 4, che fa gravare proprio sugli Stati membri l’obbligo di garantire la tempestività dei pagamenti da essa previsti nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione.
La Corte ha sottolineato, infine, che la circostanza, quand’anche accertata, che la situazione relativa ai ritardi di pagamento delle pubbliche amministrazioni sia in via di miglioramento in questi ultimi anni, come sostiene l’Italia a sua difesa, non può essere di ostacolo a che la Corte dichiari che lo Stato italiano sia venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione. Dalla giurisprudenza della stessa Corte UE[2] emerge, infatti, che l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito dal parere motivato che precede la fase contenziosa. Tutto ciò premesso la Corte ha così concluso: non assicurando che le sue pubbliche amministrazioni rispettino effettivamente i termini di pagamento stabiliti dall’art. 4, paragrafi 3 e 4, della Direttiva 2011/7/UE, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali disposizioni.
Si apre adesso una nuova fase di interlocuzione con la Commissione europea nel corso della quale potranno essere dimostrati i miglioramenti riguardo al rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali conseguiti negli ultimi anni, che non risultano essere stati presi in esame nel giudizio della Corte. Tuttavia, nel caso in cui la Commissione rilevi il costante inadempimento, vi è un rischio di sanzioni per l’Italia con un eventuale secondo giudizio davanti alla Corte di Giustizia UE.
Sull’argomento è intervenuto l’OICE[3] che chiede al Governo italiano un cambio di passo al fine di garantire pagamenti certi e rapidi. Anche se la Corte ha riconosciuto i miglioramenti fatti dallo Stato italiano, rimane il fatto che le imprese soffrono ancora molto questi ritardi che, aggiunti a tanti altri balzelli ed oneri imposti a chi opera nel settore pubblico, rendono veramente difficile operare sul mercato mantenendo livelli occupazionali ed alta competitività sia sui mercati interni che su quelli internazionali.
Dai dati della Rilevazione OICE 2019, risulta che nell’ambito della committenza pubblica per metà delle imprese associate il ritardo nei pagamenti sfiora i 9 mesi e per circa il 10% oltre i 9 mesi. Nel campo della committenza privata il 44,7% degli associati registra ritardi che si attestano entro i 9 mesi, il 10% oltre tale termine. Se a questo si aggiunge lo split payment (meccanismo per la scissione dei pagamenti della P.A.. Per le pubbliche amministrazioni sussiste l’obbligo di farsi carico dell’onere di versamento IVA all’erario) e le esposizioni in termini di garanzie che sono richieste ogni giorno, diventa difficile operare in un rapporto equilibrato e corretto.
Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro.
[1] Direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.
[2] CGUE 30 gennaio 2003, Commissione /Danimarca, C-226/01.
[3] L’OICE è l’associazione di categoria aderente a Confindustria che rappresenta le organizzazioni italiane di ingegneria, architettura e consistenza tecnico-economica. Essa oggi raggruppa molte tra le grandi società di ingegneria italiane e la maggior parte delle più qualificate piccole e medie aziende del settore.
