CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA: L’ITALIA NON HA OTTEMPERATO ALL’OBBLIGO DI ADOTTARE MISURE DIRETTE AD IMPEDIRE LA DIFFUSIONE DEL BATTERIO “XYLELLA FASTIDIOSA” (CGUE 5 SETTEMBRE 2019, C-443/18).
Autore: Avv. Teresa Aloi
Importante sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 5 settembre scorso (C-443/18) che, accogliendo un ricorso della Commissione europea, condanna l’Italia per essere venuta meno all’obbligo ad essa incombente di adottare adeguate misure dirette ad impedire la diffusione del batterio Xylella fastidiosa. Si tratta di un batterio patogeno da quarantena che può colonizzare oltre 500 piante di specie diverse provocandone la morte per disseccamento, noto agli esperti per i danni da centinaia di milioni di dollari che provoca ogni anno nei vigneti della California e negli agrumeti del Sud America. Il batterio fu scoperto quando i ricercatori notarono in alcuni esemplari di ulivo il rapido disseccamento della pianta; in Europa è stato osservato per la prima volta nel 2013 sulle piante di ulivo del salento in Puglia.
I dati scientifici hanno dimostrato che la sua diffusione dipende essenzialmente da alcuni insetti che possono spostarsi di circa 100 metri nell’arco di soli 12 giorni, agendo, così, come vettori del batterio.
Nel 2015, la Commissione europea[1] impose agli Stati membri misure volte ad eradicare la Xylella che prevedevano la rimozione delle piante infette (in particolare gli ulivi) ma anche di tutte le “piante ospiti” sebbene non presentanti sintomi di infezione, situate nel raggio di 100 metri di distanza da quelle contagiate. Tali misure andavano adottate non solo nella zona infetta ma anche nella zona limitrofa, cosiddetta “cuscinetto”. Le misure di eradicazione dell’Unione europea prevedono azioni di diversa intensità secondo aree delimitate, in particolare, una zona infetta, delimitata a nord da una fascia di 20 Km, zona di contenimento, a sua volta confinante con una zona cuscinetto dove la lotta al batterio prevede l’abbattimento anche delle piante non infette nel raggio di 100 metri.
Un anno più tardi, la Corte di Giustizia UE, chiamata a pronunciarsi su una domanda pregiudiziale (CGUE 9 giugno 2016, Cause riunite C-78 e 79/16) dichiarò la validità, sotto il profilo del diritto dell’Unione, di tali misure di eradicazione. Nel provvedimento era specificato come le misure indicate fossero proporzionate all’obiettivo di protezione fitosanitaria nell’Unione ed erano giustificate dal principio di precauzione[2], principio generale di politica ambientale, tenuto conto delle prove scientifiche di cui la Commissione europea disponeva al momento della loro adozione. L’intervento della Corte europea era stato conseguenza del ricorso presentato da numerosi agricoltori della provincia di Brindisi, al TAR Lazio al fine di bloccare le ruspe sui propri uliveti. I giudici amministrativi sospesero giudizio e misura e si rivolsero alla Corte di Giustizia europea sollevando una serie di questioni pregiudiziali.
Il mancato abbattimento degli ulivi affetti dal batterio, la ripetuta violazione dei limiti di Pm 10 nell’aria, l’assenza di un programma nazionale sulla gestione dei rifiuti radioattivi sono state le motivazioni che hanno spinto nel 2018 la Commissione europea a deferire l’Italia alla Corte di Giustizia per inadempimento.
Il mancato intervento immediato per impedire la diffusione del batterio, aveva determinato, infatti, la diffusione dello stesso colpendo gli ulivi secolari delle province di Lecce, Brindisi e Taranto. Dal momento che la Xylella si era diffusa in alcune parti della Puglia da più di due anni, la sua eradicazione non era più possibile, per cui la Commissione decise di modificare la propria precedente decisione prevedendo, eccezionalmente per i territori infetti in modo stabile, misure di contenimento anziché di eradicazione.
Tali misure comprendevano il monitoraggio del territorio interessato e l’abbattimento “immediato” delle sole piante infette. Una misura drastica che i Commissari europei avevano ritenuto necessaria per evitare la diffusione del batterio in tutto il territorio dell’Unione, dal momento che nel maggio dello scorso anno quasi tremila ulivi furono trovati positivi alla Xylella in un’area dove nel 2015 questa aveva aggredito solo pochi esemplari.
Con la sentenza del 5 settembre scorso, in commento, la Corte di giustizia europea dichiara che, alla scadenza del termine fissato dalla Commissione, cioè il 14 settembre 2017, l’Italia non aveva rispettato due degli obblighi ad essa imposti dalla decisione della Commissione: non aver proceduto alla rimozione delle piante infette nella zona di contenimento e non aver garantito, nella stessa zona, il monitoraggio della presenza del batterio mediante ispezioni annuali.
Riguardo al primo obbligo, la Corte rileva che non si contesta il fatto che alla data indicata dalla Commissione non era ancora stato rimosso il 22% delle piante infette situate nella zona di contenimento, né che la rimozione di tali piante sia stata effettuata solo dopo molti mesi dalla constatazione dell’infezione, ma sottolinea che il termine “immediatamente” contenuto nella decisione è inconciliabile con un periodo di più settimane o addirittura di più mesi. Per quanto riguarda i diversi ostacoli materiali, amministrativi e giuridici richiamati dall’Italia a giustificazione del proprio inadempimento, la Corte ricorda che le situazioni di ordine interno di uno Stato membro non giustificano l’inosservanza degli obblighi e dei termini risultanti dal diritto dell’Unione. L’Italia, pertanto, avrebbe dovuto adottare misure nazionali di emergenza che prevedessero procedure più rapide per superare tali ostacoli.
Con riferimento al secondo obiettivo, la Corte osserva che, per il 2016, l’Italia ha realizzato la sua ispezione tra l’agosto dello stesso anno ed il maggio del 2017 ed anche supponendo, come sostiene l’Italia, che la presenza della Xylella possa essere individuata durante tutto l’anno -circostanza che la Commissione contesta, dal momento che, in inverno, le piante a foglie caduche non hanno foglie che possano rivelare i sintomi dell’infezione - rimane il fatto che l’Italia non ha terminato l’ispezione annuale prima dell’inizio della primavera, stagione di volo dell’insetto vettore del batterio, al fine di consentire la rimozione in tempo utile delle piante infette.
La Corte di Giustizia respinge, invece, la domanda della Commissione diretta a far constatare un costante e generale inadempimento da parte dell’Italia dell’obbligo di impedire la diffusione della Xylella. Tale inadempimento consisterebbe nel fatto che l’Italia non ha raggiunto il risultato perseguito dalla decisione della Commissione che consisteva nell’impedire tale diffusione. Ne risulterebbe, secondo la Commissione, una ripetuta violazione non solo degli obblighi che le incombono nella zona di contenimento, ma anche degli obblighi relativi all’eradicazione del batterio nella zona delimitata, comprendente la zona infetta e la zona cuscinetto.
La Corte europea osserva, di contro, che la Commissione non ha dato prova della violazione di tali obblighi specifici ritenendo che la semplice constatazione della diffusione del batterio non può ritenersi sufficiente. Essa ritiene, inoltre, che non sia stata provata neppure la violazione da parte dell’Italia, dell’obbligo contenuto nella Direttiva 2000/29/CE[3], di adottare tutte le misure necessarie per impedire la diffusione del batterio, né dell’obbligo di leale cooperazione sancito dall’art. 4 del Trattato sull’Unione europea.
La Corte UE, però, condanna l’Italia per non aver contrastato con urgenza la diffusione del batterio mettendo in atto misure idonee e per non aver garantito il monitoraggio dello stesso con ispezioni annuali da compiersi al momento opportuno durante l’anno, venendo meno agli obblighi ad essa incombenti sanciti rispettivamente dall’art. 7, paragrafo 2, lett. c) e paragrafo 7 della decisione di esecuzione (UE) 2015/789 del 18 maggio 2015.
Va specificato che si tratta di una condanna per primo inadempimento che comporta il solo pagamento delle spese processuali.
Nel 2019 l’Italia ha adottato il “decreto-legge sulle emergenze in agricoltura” (decreto del 7 marzo 2019, n. 27, convertito nella legge 21 maggio 2019, n. 44)[4] al fine di accelerare l’applicazione delle misure di quarantena e sostenere il settore oleicolo della Puglia con un piano da 150 milioni di euro per il 2020 e 2021. La conversione in legge del decreto 27/2019 ha recepito e formalizzato la distinzione, da tempo nota ai tecnici, tra il batterio Xylella fastidiosa e la fitopatia che colpisce gli ulivi, denominata “complesso del disseccamento rapido dell’olivo, Co.Di.Ro”. E’ significativo che, dopo anni di dispute scientifiche sull’esistenza o meno del nesso di causalità tra il batterio Xylella e la fitopatia Co.Di.Ro., l’una e l’altra siano stati finalmente distinti almeno sul piano semantico. Se l’art. 8 del decreto emergenze era impropriamente rubricato “Norme per il contrasto della Xylella fastidiosa e di altre fitopatie, lasciando così intendere che la Xylella fosse una fitopatia, l’art. 8 ter del decreto, introdotto dalla legge di conversione, è correttamente rubricato “Misure per il contenimento della diffusione del batterio Xylella fastidiosa”, riconoscendo così alla Xylella la sua natura di batterio.
Nel giugno scorso, esperti della Commissione europea hanno compiuto un’ispezione in Puglia e Toscana; il rapporto finale è in corso di stesura. Secondo gli ultimi aggiornamenti, per quanto riguarda la situazione in Puglia le attività di indagine 2018-2019 svolte nell’area delimitata sono state concluse nel maggio 2019, rilevando 165 piante infette nella fascia di contenimento e nessuna pianta infetta nella zona cuscinetto. Le attività di abbattimento sono ancora in corso.
Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro
[1] Decisione di esecuzione (UE) 2015/789 della Commissione, del 18 maggio 2015, relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella Fastidiosa, modificata dalla decisione di esecuzione (UE) 2016/764 della Commissione, del 12 maggio 2016.
[2] Comunicazione della Commissione sul ricorso al principio di precauzione del 2 febbraio 2000: Il principio di precauzione citato nell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), è stato riconosciuto da varie convenzioni internazionali e figura in special modo nell’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) concluso nel quadro dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC). In base a tale principio è possibile reagire rapidamente di fronte ad un possibile pericolo per la salute umana, animale o vegetale ovvero per la protezione dell’ambiente. Il ricorso al principio è giustificato solo quando riunisce tre condizioni, ossia: a) identificazione degli effetti potenzialmente negativi; b) valutazione dei dati scientifici disponibili; c) ampiezza dell’incertezza scientifica.
[3] Direttiva 2000/29/CE del Consiglio dell’8 maggio 2000 concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, come modificata dalla Direttiva di esecuzione 2017/1279 della Commissione del 14 luglio 2017.
[4] Il decreto-legge 27/2019 era stato preceduto dal cosiddetto “decreto Martina”, dal nome dell’allora Ministro delle Politiche agricole, alimentari e forestali, del 13 marzo 2018 e dal “decreto Centinaio” del 5 ottobre 2018.
