DUE SENTENZE DELLE CORTI EUROPEE SUL “PRINCIPIO DEL NE BIS IN IDEM”. 

 Autore: Avv. Teresa Aloi

CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA: IL PRINCIPIO DEL NE BIS IN IDEM NON È DI OSTACOLO AD UN PROVVEDIMENTO DELL’ANTITRUST CHE APPLICA UNA DOPPIA AMMENDA PER VIOLAZIONE SIA DEL DIRITTO INTERNO CHE DEL DIRITTO UE (CGUE 3 APRILE 2019, CAUSA C-617/17)

La Corte di Giustizia dell’Unione europea con la sentenza del 3 aprile 2019 si pronuncia sull’interpretazione del principio del ne bis in idem sancito dall’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (“Nessuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell’Unione a seguito di una sentenza penale definitiva o conformemente alla legge…) e alle norme europee relative all’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli artt. 81 e 82 del Trattato CE.

Con tale sentenza la Corte conferma l’orientamento dei giudici europei verso una nozione differenziata del principio in materia di concorrenza, considerando che assume rilievo non solo la nozione di “stesso fatto e stesso oggetto” ma anche, ai fini della sua applicazione effettiva, dell’identità dell’interesse protetto. I giudici di Lussemburgo, precisato che il principio del ne bis in idem si applica al diritto della concorrenza, hanno circoscritto in un’area non ben definita, che è a metà strada tra il diritto penale ed il diritto amministrativo, gli effetti del principio.

Per la Corte, quindi, l’autorità nazionale può applicare una doppia ammenda simultanea per violazione del diritto interno antitrust e delle regole europee sull’abuso di posizione dominante proprio perché le norme europee sulla concorrenza e quelle nazionali “considerano le pratiche restrittive sotto aspetti diversi”.

La controversia nazionale alla base della pronuncia della Corte di Giustizia europea ha come protagonisti una compagnia di assicurazione, accusata di aver abusato della sua posizione dominante nel campo delle assicurazioni sulla vita in Polonia e l’Ufficio per la tutela della concorrenza e dei consumatori polacco che aveva sanzionato la società con un’ammenda il cui importo era stato determinato considerando sia la violazione del diritto nazionale della concorrenza (art. 8 della legge sulla tutela della  concorrenza e dei consumatori) sia la violazione dell’art. 102 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La compagnia assicuratrice, condannata in primo e secondo grado, propone ricorso per cassazione davanti alla Corte suprema polacca, deducendo una violazione del principio del ne bis in idem sancito dall’art. 50 della Carta e dall’art. 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. La ricorrente sostiene di essere stata sanzionata due volte per una violazione del diritto dell’Unione europea, vale a dire, una prima volta, in modo diretto, sulla base dell’art. 82 CE in combinato disposto con l’art. 5 del Regolamento n.1/2003 e, una seconda volta, indirettamente, ai sensi del diritto nazionale della concorrenza. 

Il giudice del rinvio ricorda che il principio del ne bis in idem riveste una importanza considerevole in uno Stato di diritto democratico e vieta di giudicare e di punire due volte uno stesso soggetto per uno stesso fatto. Sottolinea, inoltre, che la controversia di cui al procedimento principale verte, in sostanza, sulla questione di stabilire in quale ipotesi sussista, per uno stesso caso, un secondo giudizio o una seconda sanzione per violazione del diritto della concorrenza ai fini dell’applicazione del principio del ne bis in idem.

La Corte suprema richiama la sentenza del 10 febbraio 2009, Sergey Zolotukhin c. Russia, nella quale la Corte europea dei diritti dell’uomo ha dichiarato che tale principio trova applicazione in caso di identità dei fatti e non nel caso di identità di infrazione. Da tale giurisprudenza risulterebbe che il fatto di punire, come nel caso di specie, una persona a due riprese per il medesimo comportamento anticoncorrenziale, costituisce una violazione del principio del ne bis in idem.

La Corte, inoltre, rileva che, nella sua giurisprudenza in materia di concorrenza, il principio è soggetto alla triplice condizione di: 1) identità dei fatti (valutata sia dal punto di vista del comportamento dell’impresa sia alla luce dei suoi effetti sul piano temporale e territoriale); 2) unità del contravventore; 3) unità dell’interesse giuridico tutelato. Pertanto, secondo il giudice del rinvio, esiste una divergenza tra l’approccio della Corte nelle cause in materia di concorrenza ed il suo approccio negli altri settori del diritto dell’Unione. La Corte, infatti, in materia di concorrenza esigerebbe la sussistenza, oltre dell’identità dei fatti e dell’unità del contravventore anche l’unità dell’interesse giuridico tutelato. Tale condizione supplementare limiterebbe l’ambito di applicazione del principio del ne bis in idem e porterebbe, nel caso di specie, a constatare che non vi è stata violazione di tale principio. Tale giudice si interroga, pertanto, sulla portata del principio stesso, dovendo applicare nello stesso tempo le disposizioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e quelle della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

La Corte suprema polacca, dunque, prima di decidere, si rivolge alla Corte di Giustizia europea per avere chiarimenti sulla corretta qualificazione del principio del ne bis in idem sancito dall’ art 50 della Carta, nel senso che esso osta a che un’autorità nazionale per la concorrenza infligga ad un’impresa, nell’ambito di una stessa decisione, un’ammenda per violazione dell’art. 82 CE.

La Corte di Giustizia europea investita della questione, ha riconosciuto la legittimità del provvedimento dell’Autorità nazionale garante della concorrenza che sanziona con una doppia ammenda simultanea il comportamento dell’impresa che ha violato sia il diritto nazionale sulla concorrenza che l’art. 82 CE sugli sfruttamenti abusivi, in quanto l’art. 50 non preclude l’applicazione parallela del diritto interno e del diritto UE. In una situazione del genere, tuttavia, l’Autorità nazionale garante deve assicurarsi che le ammende considerate congiuntamente siano proporzionate alla natura dell’infrazione. In questi casi, infatti, manca il “bis” perché non è in discussione lo svolgimento di un secondo procedimento, con la conseguenza che non si configura un contrasto con il principio del ne bis in idem.

Pur garantendo la libertà nella scelta delle sanzioni da applicare, la Corte europea, però, chiede alle Autorità nazionali “di vegliare a che le violazioni del diritto dell’Unione siano punite, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in forme che siano analoghe a quelle previste per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere effettivo, proporzionale e dissuasivo”. Spetta così ai giudici nazionali verificare se le ammende applicate congiuntamente siano proporzionate alla natura dell’infrazione.

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CEDU: LA CORTE DI STRASBURGO SI PRONUNCIA, ANCORA UNA VOLTA, SUL PRINCIPIO DEL NE BIS IN IDEM (CEDU, SEZ. II, 16 APRILE 2019, BJARNI ARMANNSSON C. ISLANDA)

Nuova pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo sul principio del ne bis in idem sancito dall’art. 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (art. 4: Nessuno potrà essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un’infrazione per cui è già stato scagionato o condannato a seguito di una sentenza definitiva conforme alla legge o alla procedura penale di tale Stato………..)[1].

L’intervento della Corte UE, nel caso di specie, si sostanzia in una pronuncia di condanna che, in qualche modo, consente di precisare i contorni di un diritto la cui fisionomia non sembra essere ancora ben definita.

Con la sentenza in commento i giudici di Strasburgo osservano che se in due procedimenti, uno amministrativo/tributario (di natura sostanzialmente penale) e l’altro strettamente penale che riguardano la stessa persona e lo stesso fatto, le prove sono state raccolte e poi valutate separatamente, in modo indipendente, è violato il divieto dello svolgimento del doppio procedimento e della successiva doppia sanzione.

La fattispecie concreta da cui trae origine la pronuncia vedeva il ricorrente, ex amministratore delegato di una delle più importanti banche islandesi, subire un procedimento amministrativo concernente l’omessa dichiarazione dei profitti derivanti dalla vendita delle azioni ricevute al termine del suo incarico. Il procedimento di fronte all’amministrazione finanziaria, iniziato nell’agosto 2009, si era concluso nel maggio 2012 con la condanna al pagamento di una sovrattassa pari al 25% dei tributi evasi; tale pronuncia, non essendo stata impugnata, era divenuta definitiva nell’agosto dello stesso anno. Il relativo fascicolo era stato trasmesso, qualche mese prima, alla Procura specializzata in frodi fiscali dando inizio ad un ulteriore procedimento, questa volta di natura penale, che si concludeva, dopo due gradi di giudizio, nel maggio 2014, con una sentenza di condanna da parte della Corte suprema islandese.

I giudici islandesi nel determinare l’entità della pena avevano tenuto conto tanto della lunghezza complessiva del procedimento, quanto della sovrattassa già inflitta dall’amministrazione finanziaria al ricorrente. Il condannato si rivolgeva allora alla Corte europea dei diritti dell’uomo lamentando una violazione del diritto a non essere giudicato e punito due volte per lo stesso fatto, garantito dall’art. 4, Prot. 7 CEDU.

La Corte europea, in primo luogo, ha accertato la natura penale di entrambi i procedimenti, poi ha richiamato l’attenzione sui criteri diversi da quello della proporzione della pena complessivamente inflitta e, specificamente, sul coordinamento temporale tra i due procedimenti aventi natura sostanzialmente penale (connection in time) e sull’autonomia nella raccolta e nella valutazione del materiale probatorio (connection in substance).

Per quanto riguarda l’applicazione del principio del ne bis in idem, la Corte di Strasburgo ha ritenuto che, nel caso di specie, sussiste una sua violazione nei confronti dell’imputato. Per giungere a tale conclusione i giudici hanno seguito un preciso iter argomentativo, chiedendosi: a) se entrambe le sanzioni inflitte abbiano natura sostanzialmente penale; b) se entrambi i procedimenti abbiano avuto ad oggetto il medesimo fatto, considerato nella sua dimensione storico-fattuale; c) se almeno uno dei due procedimenti sia stato definito con una sentenza irrevocabile; d) se i due procedimenti presentino o meno il requisito della necessaria connessione nella sostanza e nel tempo (requisito introdotto dalla Grande Camera nella sentenza del 15 novembre 2016, A. e B. contro Norvegia, ricorso n.24130/11 e 29758/11).

I requisiti a) e b), natura sostanzialmente penale delle sanzioni inflitte e sussistenza di uno stesso fatto, sono ritenuti dalla Corte europea certamente sussistenti, anche perché pacifici tra le parti.

Il requisito c), sussistenza o meno di una decisione definitiva, è considerato dalla Corte privo di rilevanza tutte le volte in cui “non ci sia una vera duplicazione dei procedimenti ma piuttosto una combinazione che consenta di ritenere che essi costituiscano un tutt’uno integrato”.

Il requisito d), necessaria connessione tra i due procedimenti, è, pertanto, il vero punto centrale da risolvere.

Per quanto riguarda gli aspetti sostanziali dello stretto legame che necessariamente deve intercorrere tra i due procedimenti, secondo i giudici di Strasburgo, nel caso di specie, tali procedimenti perseguono scopi complementari perché entrambi puntano a far si che: sia rispettato l’obbligo di versare le tasse in base a quanto percepito; la possibilità di incorrere in due diversi procedimenti in relazione al medesimo fatto sia prevedibile per i ricorrenti, perché derivante da regole chiare e precise (l’ordinamento islandese prevede, infatti, entrambi i procedimenti nel caso in cui siano state fornite informazioni non veritiere in materia fiscale); il cumulo di sanzioni derivante dai due procedimenti non risulta sproporzionato perché il giudice penale nel determinare la sanzione inflitta aveva tenuto conto di ciò che il ricorrente aveva corrisposto a seguito del precedente procedimento amministrativo. Tuttavia, nonostante tutti questi elementi facessero propendere per l’esistenza di una connessione sufficientemente stretta sotto il profilo sostanziale e temporale (i due procedimenti la cui durata complessiva è stata di circa quattro anni e dieci mesi, si sono svolti in contemporanea solo per pochi mesi, da marzo ad agosto 2012, dopo di che il procedimento penale è andato avanti per anni nonostante quello amministrativo si fosse concluso già da tempo con una pronuncia definitiva), la Corte europea dei diritti dell’uomo esclude questa connessione in quanto la condotta del ricorrente e la sua responsabilità erano state esaminate da autorità e da tribunali indipendenti. E’ proprio il difetto di connessione tra i due procedimenti, scoordinati sotto il profilo temporale (“assenza di sovrapposizione”) e sotto il profilo dell’acquisizione e valutazione delle prove, che si sono svolti in maniera largamente indipendente nelle due vicende processuali per cui non possono essere considerati due aspetti di un unico sistema, che determina la violazione del principio del ne bis in idem.

La sentenza in commento pur inserendosi nel solco delle precedenti pronunce della Corte di Strasburgo seguendo lo stesso iter argomentativo (CEDU 4 marzo 2014, sentenza Grande Stevens c. Italia; CEDU, Grande Camera, 15 novembre 2016, sentenza A. e B. c. Norvegia; CEDU 18 maggio 2017, sentenza Johannesson c. Islanda) ha il merito di fornire alcuni spunti di riflessione messi in evidenza dai commentatori.

Innanzitutto, la CEDU con questa sentenza rammenta che per evitare le condanne per violazione del principio del ne bis in idem non è sufficiente garantire un coordinamento tra procedimento amministrativo e procedimento penale con riferimento alla proporzione della pena complessivamente inflitta, soprattutto alla luce della recente giurisprudenza della Corte di Giustizia europea in materia, che ha individuato nel principio di proporzione della pena una importante chiave di lettura del diritto a non essere giudicati e puniti due volte disciplinato dall’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (c.d. Carta di Nizza).

Che la pena in concreto inflitta risulti proporzionata alla gravità dell’illecito compiuto è un requisito necessario per evitare il bis in idem ma non sufficiente. Dovrà prestarsi attenzione anche a requisiti quali il collegamento temporale tra i procedimenti che, pur non implicando l’assoluta contemporaneità, è interpretato dalla Corte in maniera piuttosto restrittiva e che si presenta piuttosto problematico in un ordinamento in cui la definizione del procedimento penale anni dopo quello amministrativo costituisce la regola e non l’eccezione.

Sussiste, inoltre, la difficoltà di immaginare una qualche forma di circolazione della prova tra i due procedimenti, data l’assoluta asimmetria delle garanzie che caratterizzano l’istruzione probatoria nei due diversi binari sanzionatori.

Spunti di riflessione che sono da tempo oggetto di attenzione e che anche dopo la sentenza della CEDU in commento pare conservino tutta la loro attualità.

Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro

[1] Si segnala che la CEDU ha pubblicato una Guida relativa all’art. 4 del Protocollo n.7 alla Convenzione , dedicata al principio del ne bis in idem ovvero al divieto di condurre un doppio procedimento e di irrogare una doppia sanzione a carico di uno stesso soggetto per gli stessi fatti. La Guida, aggiornata al 31 dicembre 2018 ha lo scopo di illustrare l’esatta portata del principio attraverso una sintetica disamina della giurisprudenza della Corte più rilevante in materia.