Corte di Giustizia dell’Unione europea: Il diritto europeo non contrasta con una normativa che prevede, nelle controversie riguardanti i consumatori, l’obbligo della mediazione prima di qualsiasi domanda giudiziale (CGUE 14 giugno 2017, C-75/16).

 Autore: Avv. Teresa Aloi

La Corte di giustizia europea nella sentenza del 14 giugno 2017 ha ritenuto che l’adozione da parte degli Stati membri di una normativa interna che preveda, nelle controversie riguardanti i consumatori, il ricorso alla mediazione obbligatoria quale condizione di procedibilità della domanda giudiziale, possa ritenersi compatibile con il diritto dell’Unione europea a condizione che non venga imposta l’assistenza necessaria di un legale ed il consumatore possa ritirarsi dalla procedura in qualsiasi momento, senza dover fornire alcuna giustificazione a fondamento della propria scelta.

E’ trascorso poco tempo dalla scelta del legislatore italiano (in sede di conversione del D.L. 24 aprile 2017, n. 50 la c.d. “manovra correttiva dei conti pubblici”) di concludere la fase di sperimentazione, originariamente fissata al 20 settembre 2017 ed introdurre stabilmente nel nostro ordinamento processuale l’esperimento di un preventivo tentativo di mediazione quale condizione di procedibilità nel giudizio civile, che la relativa disciplina è già oggetto di dibattito.

La legge italiana, nell’intento di diminuire il numero di cause in Tribunale ed alleggerire il lavoro dei giudici, evitando giudizi troppo lunghi e conseguenti condanne per l’irragionevole durata dei processi, ha stabilito che, in tutti i casi in cui la lite verta in determinate materie, le parti di una controversia civile o commerciale sono obbligate, prima di rivolgersi al giudice, ad esperire, a pena di improcedibilità della domanda, il procedimento di mediazione; ciò per le controversie vertenti nelle materie elencate all’ art. 5, comma 1-bis, D.Lgs. 28/2010. Le parti si presentano davanti ad un organismo di mediazione, dove, con l’assistenza di un professionista (mediatore), tentano di trovare un accordo e, solo in caso di insuccesso, si potrà intraprendere il giudizio in Tribunale.

La principale novità introdotta al riguardo dall’ art. 11-ter, D.L. 50/2017, convertito, con modifica, nella Legge 96/2017, consiste nello stabilizzare nell’ ordinamento l’efficacia della disciplina della mediazione obbligatoria la quale, prima della c. d. manovrina 2017, aveva, invece, natura transitoria e sperimentale.

Viene, quindi, eliminato il carattere temporaneo dell’ istituto, la conciliazione obbligatoria diviene definitiva e viene previsto che dal 2018 il Ministro della Giustizia riferirà, ogni anno, al Parlamento sugli effetti ed i risultati ottenuti grazie allo strumento della mediazione.

La procedura di mediazione è obbligatoria in materia di affitto di aziende, comodato, condominio, contratti assicurativi, bancari e finanziari, diritti reali, divisioni di beni in comunione, locazione, patti di famiglia, risarcimento danno per diffamazione a mezzo stampa o altro mezzo di pubblicità, risarcimento per responsabilità medica, successioni ereditarie e risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti.

La procedura è, invece, rimessa alla libera scelta delle parti in tutti gli altri casi. Alla procedura obbligatoria si affianca, infatti, la mediazione facoltativa che è quella liberamente scelta dalle parti nel caso in cui, nonostante l’ assenza di vincoli di procedibilità della domanda, ritengano che tale opzione possa essere utile per giungere ad una composizione bonaria di una qualsivoglia controversia civile e commerciale vertente su diritti disponibili.

Nelle materie per cui la procedura di mediazione è obbligatoria la legge obbliga la parte a farsi assistere da un avvocato, pena l’invalidità della procedura stessa e, quindi, l’impossibilità di adire il giudice. Nel caso di mediazione facoltativa, per quanto la normativa nulla dispone, il Consiglio Nazionale Forense ha optato per la stessa soluzione interpretativa, ritenendo che vi sia ugualmente la necessità della difesa di un legale.

Da più parti si è sollevato l’ interrogativo se la disposizione prevista dal D.Lgs. 28/2010 che rende la mediazione obbligatoria dia luogo ad una forma di ostacolo al diritto di accesso alla giustizia, sancito dalle fonti normative dell’Unione europea e dai principi espressi dal sistema di tutela dei diritti fondamentali su cui vigila la Corte di giustizia dell’Unione.

La risposta al quesito può essere trovata nel testo di un provvedimento della stessa Corte di giustizia del 2010 (CGUE 18 marzo 2010, cause riunite C-317,318,320/08, Alassini e altri contro Telecom e Wind).

I giudici di Lussemburgo, infatti, in tale occasione ritennero che il principio della tutela giurisdizionale effettiva non si oppone ad una normativa nazionale che imponga il previo esperimento di una procedura di conciliazione extragiudiziale. Nella circostanza, la Corte europea era stata chiamata ad occuparsi proprio di una ipotesi di tentativo obbligatorio di conciliazione contemplata dalla normativa italiana: quella prevista dalla delibera 173/07/Cons[1] che ha disciplinato le procedure di risoluzione delle controversie tra operatori di comunicazioni ed utenti davanti ai Comitati regionali per le comunicazioni (Co.Re.Com.).

La vicenda giudiziale sottesa alla pronuncia della CGUE del 14 giugno 2017, oggetto di commento, vede contrapposti due cittadini italiani (Sig. L. Mennini e la Sig.ra M. A. Rampanelli) al Banco Popolare Società Cooperativa. La controversia ha ad oggetto il regolamento del saldo debitore di un conto corrente di cui i Signori sono titolari presso il Banco Popolare a seguito di un’ apertura di credito concessa loro da quest’ ultimo.

I soggetti, entrambi cittadini italiani, si erano rivolti al Tribunale ordinario di Verona per contestare la domanda con cui il Banco Popolare aveva intimato loro la restituzione delle somme prestate.

Il Tribunale di Verona rilevava che, ai sensi del diritto italiano, il ricorso dei signori Mennini-Rampanelli non era procedibile senza una previa procedura di mediazione extragiudiziale, anche se essi agivano in qualità di “consumatori”. Il diritto italiano, inoltre, prevede che, nell’ ambito di un tale tipo di mediazione obbligatoria, i consumatori debbano essere assistiti da un avvocato e non possono ritirarsi dalla mediazione senza giustificato motivo.

Dubitando della compatibilità di tali norme nazionali con il diritto dell’ Unione europea, il Tribunale di Verona chiedeva alla Corte di giustizia europea di interpretare la Direttiva 2013/11/UE sulle controversie dei consumatori[2].

Con la sentenza in esame la CGUE sottolinea che la Direttiva, diretta a dare ai consumatori la possibilità di presentare, su base volontaria, un ricorso nei confronti di professionisti attraverso procedure di risoluzione alternativa delle controversie (Alternative Dispute Resolution –ADR) potrebbe essere applicabile al caso di specie qualora la procedura di mediazione possa essere considerata una delle possibili forme di ADR, circostanza che il giudice nazionale dovrà verificare.

Sarà, quindi, il Tribunale del rinvio a riscontrare se la normativa nazionale oggetto di discussione nel procedimento principale ( art. 5 del D.Lgs. 28/2010 e l’ art. 14 del Codice del Consumo, come modificato dal D.Lgs. 130/2015) non impedisca alle parti di esercitare il loro diritto di accesso al sistema giudiziario, come richiesto dall’ art. 1 della Direttiva 2013/11/UE.

Tale Direttiva ha come obiettivo di contribuire, mediante il raggiungimento di un livello elevato di protezione dei consumatori, al corretto funzionamento del mercato interno garantendo che i consumatori possano, su base volontaria, presentare reclamo nei confronti di professionisti davanti ad organismi che offrono procedure indipendenti, imparziali, trasparenti, efficaci, rapide ed eque. La presente Direttiva non pregiudica la legislazione nazionale che prevede l’ obbligatorietà di tali procedure, a condizione che essa non impedisca alle parti di esercitare il loro diritto di accedere al sistema giudiziario (art. 1).

Come specificato all’ art. 4 della Direttiva stessa per “professionista” si intende qualsiasi persona fisica o giuridica che, indipendentemente dal fatto che si tratti di un soggetto pubblico o privato, agisca nel quadro della sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale, anche attraverso qualsiasi persona che agisca in suo nome o per suo conto.

Per “consumatore” si intende, invece, qualsiasi persona fisica che agisca a fini che non rientrano nella sua attività commerciale, industriale, artigianale o professionale.

La Corte ricorda che la Direttiva è applicabile se la procedura ADR (nella fattispecie la procedura di mediazione) soddisfa i tre presupposti cumulativi: 1) deve essere stata promossa da un consumatore nei confronti di un professionista (non viceversa e non tra professionisti) in riferimento ad obbligazioni derivanti da un contratto di vendita o di servizi; 2) deve essere indipendente, imparziale, trasparente, efficace, rapida ed equa; 3) deve essere affidata ad un organismo istituito su base permanente ed inserito in un elenco speciale notificato alla Commissione europea.

Il diritto di accesso alla giustizia può considerarsi, a sua volta, rispettato qualora la procedura: a) non conduca ad una decisione vincolante; b) non comporti un ritardo sostanziale per rivolgersi ad un giudice; c) sospenda la prescrizione o la decadenza; d) non generi costi ingenti; e) la via elettronica non costituisca l’ unica modalità di accesso; f) sia possibile disporre provvedimenti provvisori urgenti.

Tutti questi aspetti sono rispettati dalla normativa italiana, salvo per l’ obbligo della presenza dell’ avvocato che, invece, deve ritenersi non in linea con il diritto comunitario che tutela i consumatori e che prevede la possibilità per questi di difendersi da soli. Rispettati questi parametri, il fatto che la normativa italiana non solo abbia istituito una procedura di mediazione extragiudiziale ma l’ abbia resa obbligatoria non è incompatibile con la Direttiva 2013/11/UE.

Per il caso in cui il giudice italiano ravvisi l’applicabilità della Direttiva nelle controversie dei consumatori[3], la Corte rileva che, nelle procedure ADR previste da tale Direttiva, il carattere volontario consiste non già nella libertà delle parti di ricorrere o meno a tale procedimento, bensì nel fatto che le parti gestiscono esse stesse il procedimento, possono organizzarlo come desiderano e possono porvi fine in qualsiasi momento. Assume quindi rilevanza non il carattere obbligatorio o facoltativo del sistema di mediazione, ma il fatto che, come espressamente previsto dalla Direttiva, il diritto di accesso delle parti al sistema giudiziario sia preservato.

La CGUE osserva pertanto, che, il requisito di una procedura di mediazione preliminare ad un ricorso giurisdizionale può rivelarsi compatibile con il principio della tutela giurisdizionale effettiva a determinate condizioni che il giudice nazionale dovrà verificare. Così è, in particolare, qualora tale procedura non conduca ad una decisione vincolante per le parti[4], non comporti un ritardo sostanziale per rivolgersi ad un giudice, sospenda la prescrizione o la decadenza dei diritti in questione, non generi costi ingenti, la via elettronica non costituisca l’unica modalità di accesso alla procedura di conciliazione e sia possibile disporre provvedimenti provvisori urgenti.

Confermata la compatibilità tra la normativa italiana e la Direttiva 2013/11/UE, la Corte ha esaminato la questione relativa all’imposizione, ad opera della legislazione interna, al consumatore che partecipa ad una procedura ADR, di essere assistito obbligatoriamente da un avvocato.

La soluzione alla questione viene individuata con il ricorso alla formulazione dell’ art. 8, lettera b), della Direttiva 2013/11/UE. Tale articolo, infatti, relativo all’ efficacia della procedura, stabilisce che gli Stati membri garantiscono che le parti abbiano accesso alla procedura ADR senza essere obbligate a ricorrere ad un avvocato o ad un consulente legale. Inoltre, l’ art. 9, paragrafo 1, lettera b), della suddetta Direttiva, dispone che le parti siano informate del fatto che non sono obbligate a ricorrere ad un avvocato o ad un consulente legale.

Pertanto, una normativa nazionale non può imporre al consumatore che prende parte ad una procedura ADR di essere assistito obbligatoriamente da un avvocato.

A ciò si aggiunga che la tutela del diritto di accesso alla giustizia implica che il ritiro del consumatore dalla procedura ADR, con o senza giustificato motivo, non deve mai avere conseguenze sfavorevoli nei suoi confronti nelle fasi successive della controversia. La Corte UE afferma, inoltre,  che il diritto nazionale può prevedere sanzioni in caso di mancata partecipazione delle parti alla procedura di mediazione senza giustificato motivo, purchè il consumatore possa ritirarsi dopo il primo incontro con il mediatore.

Come in ogni occasione in cui si commenta una sentenza della Corte di giustizia europea si ricorda che il rinvio pregiudiziale consente ai giudici degli Stati membri, nell’ambito di una controversia della quale sono investiti, di interpellare la Corte in merito all’interpretazione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto dell’Unione ma la Corte non risolve la controversia nazionale.

Spetta al giudice nazionale risolvere la causa conformemente alla decisione della Corte. Tale decisione vincola egualmente gli altri giudici nazionali ai quali venga sottoposto un simile problema.

Avv. Teresa Aloi, Foro di Catanzaro.

Fonte: www.curia.europa.eu

[1] Regolamento sulle procedure di risoluzione delle controversie tra operatori di comunicazioni elettroniche ed utenti, approvato il 19 aprile 2007 ed applicabile alle procedure avviate a partire dal 24 giugno 2007. In precedenza la materia era regolata dalla delibera 182/02/Cons.

[2] Direttiva 2013/11/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 e la Direttiva 2009/22/CE.

[3] Per contro la Corte UE rileva che la Direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale, si applica solo alle controversie transfrontaliere, mentre la causa in esame non riveste carattere transfrontaliero poiché tanto il Banco Popolare quanto i Signori hanno la propria sede o residenza in Italia.

[4] La Direttiva sancisce la possibilità che le normative nazionali prevedano che l’esito delle procedure ADR sia vincolante per i professionisti, a condizione che il consumatore abbia precedentemente accettato la soluzione proposta.