BREVI NOTE SULLA TUTELA DELLE VITTIME DI TRATTA DEGLI ESSERI UMANI
Autore: Dott.ssa Maria Vittoria Pontieri
La tratta degli esseri umani è un fenomeno complesso che necessita di una risposta articolata e globale attraverso un approccio multidisciplinare ed interventi da parte dei diversi attori competenti a livello internazionale e nazionale.
Il quadro normativo internazionale
A livello internazionale, sono stati adottati numerosi strumenti che seguono un approccio fondato sui diritti umani. L’Organizzazione delle Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa, l’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa, l’Unione Europea promuovono la lotta alla tratta di esseri umani, ponendo a carico degli Stati l’obbligo di assicurare forme di tutela effettive nei confronti delle vittime.
L’Organizzazione delle Nazioni Unite
La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale[1] ed il correlato Protocollo addizionale adottati dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite a Palermo il 15 dicembre 2000 [2] sono volti a prevenire e reprimere la tratta, a punire gli autori e a tutelare le vittime, in particolare proteggendone i diritti fondamentali. Esiste un Relatore Speciale delle Nazioni Unite[3] sulla tratta di esseri umani, in particolare donne e bambini, tra i cui compiti vi è quello di intraprendere azioni nel caso in cui vengano riscontrate violazioni dei diritti delle vittime, svolgere visite nei Paesi firmatari della Convenzione e formulare raccomandazioni per prevenire e combattere la tratta degli esseri umani.
Il Consiglio d’Europa
La Convenzione del Consiglio d’Europa contro la tratta di esseri umani è stata adottata a Varsavia il 16 maggio 2005 ed è entrata in vigore il 1 febbraio 2008[4].
La Convenzione, basandosi sull’assunto secondo il quale la tratta costituisce una grave violazione dei diritti umani ed una offesa alla dignità ed integrità della persona, è volta a prevenire e combattere il fenomeno, a proteggere i diritti umani delle vittime, a delineare un quadro per l’assistenza delle stesse nonchè a promuovere la cooperazione internazionale nel campo della lotta alla tratta di esseri umani.
Al fine di garantire il rispetto della Convenzione è stato istituito uno specifico meccanismo indipendente di monitoraggio tramite un Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta di esseri umani (GRETA)[5]. I Paesi firmatari della Convenzione sono pertanto oggetto di un monitoraggio regolare da parte del suddetto Gruppo, con l’intento di garantire la effettiva attuazione delle disposizioni della Convenzione e il rispetto dei diritti delle vittime.[6]
Inoltre, Il 9 luglio 2014 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha adottato la Convenzione del Consiglio d’Europa contro il traffico di organi umani[7] che impegna i governi nazionali ad adottare provvedimenti affinchè il traffico di organi umani destinati ai trapianti sia considerato un crimine e a facilitare la cooperazione nazionale e internazionale al fine di contrastare il fenomeno.
L’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa
Un ruolo attivo nel fare fronte al fenomeno della tratta di esseri umani viene svolto anche dall’OSCE.
Nel 2003, il Consiglio dei Ministri dell’OSCE ha adottato il Piano di azione per la lotta alla tratta di esseri umani nel quale sono contenute raccomandazioni di ampia portata per gli Stati partecipanti. Più in particolare, il Piano prevede impegni nei campi della prevenzione, protezione e assistenza della vittime, indagini, applicazione della legge e azione penale.
Esiste un Ufficio del Rappresentante Speciale per la lotta alla tratta di esseri umani la cui attenzione è incentrata sull’attuazione degli impegni del Piano d’azione. Tale Ufficio assiste gli Stati, su richiesta, nell’adempimento degli impegni e delle raccomandazioni dell’OSCE, collabora con le organizzazioni internazionali e con i pertinenti attori della società civile e coordina le iniziative di lotta alla tratta in seno all’OSCE.[8]
L’Unione Europea
La Carta dei diritti fondamentali dell’UE[9] prevede espressamente la proibizione della tratta di esseri umani. La tratta degli esseri umani è inoltre elencata tra i reati di cui all’art. 83 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, reati che rientrano in sfere di criminalità particolarmente gravi che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere, dalle implicazioni o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni.
La direttiva 2004/81 del Consiglio dell’UE del 29 aprile 2004 sul titolo di soggiorno da rilasciare ai cittadini di paesi terzi vittime di tratta o coinvolti in una azione di favoreggiamento dell’immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti, stabilisce la procedura per il rilascio e il rinnovo del titolo di soggiorno, le condizioni per il mancato rinnovo o il ritiro nonchè il trattamento delle vittime di tratta prima e dopo la concessione del titolo. La direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi indipendentemente dal loro ingresso illegale nell’Unione europea. Le persone interessate devono essere informate dalle autorità competenti di ciascuno Stato membro delle possibilità offerte dalla direttiva. Ai sensi della direttiva è concesso[10]un periodo di riflessione per consentire di valutare consapevolmente l’opportunità di cooperare con le autorità. Durante tale periodo, la cui durata è determinata da ciascuno Stato membro, deve essere assicurata la sussistenza e l’accesso a cure mediche urgenti e non può essere eseguita nessuna misura di allontanamento.La direttiva prevede la concessione del permesso di soggiorno in cambio della collaborazione con le autorità.[11]
La direttiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 aprile 2011 concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione della vittime, definisce norme minime comuni per determinare i reati connessi alla tratta di esseri umani e fissare le relative pene e prevede, nel contempo, misure che mirano a rafforzare la prevenzione del fenomeno e la protezione delle vittime.
La direttiva prevede la istituzione di relatori nazionali o di meccanismi equivalenti con il compito di valutare le tendenze della tratta di esseri umani, misurare i risultati delle azioni antitratta e presentare relazioni. Ai sensi della direttiva, per contribuire ad una strategia coordinata dell’Unione al contrasto della tratta, gli Stati membri facilitano i compiti del Coordinatore antitratta[12] al quale trasmettono le informazioni raccolte dai relatori nazionali.
Con la Strategia dell’UE per l’eradicazione della tratta degli esseri umani (2012-2016)[13] la Commissione europea intende concentrarsi su misure concrete atte a sostenere il recepimento e la attuazione della direttiva 2011/36 nonchè apportare un valore aggiunto ed integrare il lavoro svolto dai governi, dalle organizzazioni internazionali e dalla società civile nell’UE e nei paesi terzi.
La Strategia definisce 5 priorità fondamentali, di seguito indicate, che l’Unione Europea dovrebbe privilegiare per affrontare la questione della tratta degli esseri umani: 1. Individuare, proteggere e assistere le vittime 2. Intensificare la prevenzione della tratta, 3. Potenziare l’azione penale nei confronti dei trafficanti 4. Migliorare il coordinamento e la cooperazione tra i principali soggetti interessati e la coerenza delle politiche 5. Aumentare la conoscenza delle problematiche emergenti relative a tutte le forme di tratta di esseri umani e dare una risposta efficace.
Il Coordinatore anti-tratta[14] nominato dalla Commissione europea e tra i cui compiti vi è quello di elaborare nuove politiche e migliorare quelle esistenti al fine di contrastare la tratta, supervisiona la attuazione della Strategia e presenta alla Commissione, ogni due anni, una relazione, redatta anche sulla base delle informazioni trasmesse dai relatori nazionali[15], in merito ai progressi compiuti nella lotta alla tratta.
La relazione del 2016 della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sui progressi compiuti nella lotta alla tratta di esseri umani[16] è la prima relazione ad essere stata presentata dopo la adozione della direttiva 2011/36. La relazione è divisa in tre sezioni principali che riguardano le tendenze della tratta, i risultati delle azioni anti-tratta e le statistiche fornite dagli Stati membri ed è corredata da un documento di lavoro dei Servizi della Commissione che, oltre a fornire informazioni fattuali ed integrative, esamina le azioni intraprese dalla Commissione nell’ambito della Strategia dell’UE per l’eradicazione della tratta.
La relazione evidenzia, nelle sue conclusioni, l’orientamento strategico adottato dalla Commissione nonché una serie di sfide fondamentali che l’UE e i suoi Stati membri devono fronteggiare in via prioritaria, dedicandovi impegno e risorse necessarie. In particolare, gli Stati membri dovrebbero accrescere il numero e l’efficacia delle indagini e delle azioni penali, lavorare al miglioramento della raccolta dei dati nel settore, incentrarsi sulla rapida identificazione delle vittime, garantendo alle stesse la possibilità di ricevere protezione e assistenza, adottare misure che integrino la specificità di genere e un approccio incentrato sui minori, prestare particolare attenzione alle vittime più vulnerabili, valutare sistematicamente le strategie e i piani di azione nazionali adottati. Le suddette conclusioni contribuiranno all’elaborazione di una strategia relativa alla tratta per il periodo successivo a quello preso in considerazione dalla relazione.[17]
Il quadro normativo nazionale
L’art. 18 del decreto legislativo 286/98
La normativa europea cui si è fatto cenno, come si è visto, impone agli Stati membri di garantire alle vittime di tratta adeguate tutele attraverso misure di rapida identificazione, assistenza e sostegno.
Fin dal 1998, ancora prima quindi della adozione della direttiva 2004/81, l’Italia si è posta all’avanguardia nella protezione delle vittime costruendo un modello di tutela fondato sul principio secondo cui una strategia effettiva richiede un approccio incentrato sui diritti delle vittime.
L’art. 18 del d.lgs.286/98 prevede, al ricorrere di date condizioni, il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale ed è una disposizione a tutela di quegli stranieri nei cui confronti siano accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento per consentire agli stessi di sottrarsi ai condizionamenti delle organizzazioni criminali e partecipare ad un programma di assistenza e integrazione sociale.[18]
Con la citata norma viene rilasciato un permesso di soggiorno a breve termine che ha una durata iniziale di sei mesi e può essere rinnovato per un anno o per il maggiore periodo occorrente per motivi di giustizia.
Il decreto legislativo 24/14, il Piano Nazionale Antitratta e il Programma Unico di Emersione
Il d.lgs. n. 24/14, di recepimento della direttiva europea 2011/36/UE, ha individuato nella Presidenza del Consiglio dei Ministri -Dipartimento per le Pari Opportunità - l’organismo deputato a svolgere compiti di indirizzo e coordinamento, con riguardo agli interventi di prevenzione del fenomeno della tratta di esseri umani e di assistenza alle vittime nonché di programmazione delle risorse finanziarie in ordine ai programmi di assistenza ed integrazione sociale del fenomeno e di valutazione delle tendenze attraverso un sistema di monitoraggio.
In data 26/02/16 è stato adottato il primo Piano nazionale d’azione contro la tratta e il grave sfruttamento degli esseri umani per gli anni 2016/2018[19], al fine di definire strategie pluriennali di intervento per la prevenzione e il contrasto al fenomeno della tratta e del grave sfruttamento degli esseri umani, nonché azioni finalizzate alla sensibilizzazione, alla prevenzione sociale, all'emersione e all'integrazione sociale delle vittime.
Da un punto di vista operativo il Piano intende definire una politica nazionale di intervento coordinata e sistemica che coinvolga le diverse amministrazioni competenti a livello centrale e territoriale, con un approccio sinergico. Nel Piano sono riportate le priorità di intervento, le amministrazioni competenti, le possibili fonti di finanziamento e le principali azioni che devono essere sviluppate sul territorio.
Il Piano è propedeutico alla emanazione del nuovo Programma unico di emersione, assistenza ed integrazione sociale, adottato con DPCM del 16/5/16 e destinato a realizzarsi mediante progetti attuati a livello territoriale finalizzati ad assicurare, in via transitoria, adeguate condizioni di alloggio, vitto e assistenza sanitaria e successivamente la prosecuzione dell’assistenza e dell’integrazione sociale. [20]
Il citato d.l.gs. 24/14 prevede altresì la adozione di misure di coordinamento tra le attività istituzionali proprie delle amministrazioni che si occupano di tutela e assistenza alle vittime di tratta e l’attività delle autorità competenti in materia di asilo.
E’ stata altresì costituita la Cabina di regia prevista dal Piano Nazionale Antitratta, composta dai rappresentanti di tutte le amministrazioni coinvolte nella gestione della materia e volta a garantire un maggiore coordinamento tra le attività di rispettiva competenza.
Infine, con DPCM 234/16, sono stati definiti i meccanismi per la determinazione dell’età dei minori stranieri non accompagnati vittime di tratta.
Autore: Dott.ssa Maria Vittoria Pontieri, Viceprefetto.
[1] La Convenzione, il cui scopo è quello di promuovere la cooperazione per prevenire e combattere il crimine organizzato transnazionale in maniera più efficace, è entrata in vigore il 29 settembre 2003 ed stata ratificata in Italia con legge n. 146 del 16 marzo 2006.
[2] Correlati alla Convenzione sono tre Protocolli: Il Protocollo addizionale contro la criminalità organizzata transnazionale per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare di donne e bambine, il Protocollo addizionale per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via area ed il Protocollo addizionale contro la fabbricazione e il traffico illecito di armi da fuoco.
[3] www.ohchr.org/EN/Issues/Trafficking/Pages/TraffickingIndex.aspx
[4] La Convenzione è stata ratificata dall’Italia con legge 2 luglio 2010 n. 108.
[5] Il citato Gruppo di esperti esamina la situazione sulla base di un’analisi paese per paese, redige dei rapporti che individuano le buone prassi e le lacune e formula raccomandazioni su come migliorare l’attuazione della Convenzione. Il Gruppo ha pubblicato il 30 gennaio 2017 un rapporto (GRETA (2016) 29 sulla attuazione della Convenzione sulla lotta contro la tratta di esseri umani da parte dell’Italia.
[7] STCE n. 216. L’Italia e altri 13 Paesi membri del Consiglio d’Europa hanno firmato a Santiago di Compostela il 25 marzo 2015 la suddetta Convenzione che è aperta alla ratifica di tutti i Paesi (non solo dell’Unione Europea) e che, di fatto, rende il traffico di organi un reato penale internazionale.
[8] Numerosi studi sono stati realizzati dall’OSCE in questa materia. Tra questi si ricordano quelli sulla tratta a scopo di rimozione di organi e sullo sfruttamento lavorativo.
[9] Art. 5 della Carta
[10] Art. 6 comma 1
[11] cd. soluzione premiale
[12] Il coordinatore antratta dell’UE è stato inizialmente previsto dal Programma di Stoccolma ed il suo ruolo è stato poi elaborato nella direttiva 2011/36.
[13] COM (2012) 286 final
[14] https://ec.europa.eu/anti-trafficking/eu-anti-trafficking-coordinator en
[15] Ai sensi dell’art. 20 della direttiva 2011/36
[16] COM (2016) 267 final, del 19.05.16
[17] Al quadro normativo sopra delineato misure specifiche a tutela delle vittime, si affianca l’intero acquis in materia di asilo, che prevede obblighi per identificare e supportare i richiedenti più vulnerabili comprese le vittime di tratta. Altri strumenti dell’UE in diversi settori politici contribuiscono peraltro a contrastare la tratta come ad esempio il piano di azione sui minori non accompagnati, la direttiva 2009/52 che prevede sanzioni nei confronti dei datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, la Strategia di sicurezza interna dell’UE.
[18] Nella legislazione italiana si considera prioritaria la presa in carico delle vittime a prescindere dalla loro disponibilità a denunciare gli autori dello sfruttamento.
[19] A norma dell’art. 9 del d.lgs. 24/14
[20] Il programma unico di emersione ha riunito i due programmi precedentemente previsti rispettivamente dall’art. 13 della legge 228/03 e dall’art. 18 del dlgs. 286/98.
