PERCHÉ E COME RILANCIARE L’UNIONE EUROPEA CON LE “ARTI DI PACE”, TRA LE QUALI IL DIRITTO.
Autore: Prof. Claudio De Rose
1. Le ”arti di pace” su cui si basa l’unità dell’Europa e la sopravvenuta crisi di fiducia nei loro riguardi.
1.1.- “Cedant arma togae”, ossia: le armi, quale simbolo di guerra, cedano il posto alla toga, quale simbolo di pace, e quindi, in altri termini, le arti di guerra cedano il posto a quelle di pace: è questo un antico ammonimento ciceroniano che a pensarci bene, sta alla base dell’unità dell’Europa, da sessanta anni a questa parte.
Ed infatti, nei rapporti tra gli Stati membri dell’Unione europea è completamente sparita, nell’astratto e nel concreto, l’idea stessa di farsi la guerra e quel che è veramente impressionante è che di essa si sono perse completamente le tracce nei rapporti tra le nazioni e i popoli che fanno parte dell’Unione o che vi orbitano intorno. Essa è anche sparita del tutto dalle loro filosofie e dalle loro utopie, così come sono sparite le manie di guerra, da cui taluni di essi erano storicamente affetti.
E poi, tutti gli interessi comuni, non solo l’alta politica ma anche le materie più concrete formano oggetto di continui incontri, di frequenti e liberi dibattiti e di decisioni liberamente votate tra rappresentanti dei vari Stati membri nelle varie sedi facenti capo alle Istituzioni dell’Unione.
Il tutto con una correntezza e continuità di dialogo tra soggetti di varia nazionalità accomunati dall’intento di fare insieme il meglio per l’Unione, che non ha uguali nelle fredde e formali e distaccate consuetudini diplomatiche, a cui ancora oggi si affidano i rapporti tra tutti gli altri Stati del mondo ed anche il loro confrontarsi in altre sedi multilaterali, come, ad esempio, l’Organizzazione delle Nazioni Unite o la stessa NATO.
Naturalmente, in Europa non sempre v’è un clima idilliaco e nel panorama europeo tende a prevalere la prassi degli Stati guida, con un’inopportuna mitizzazione dei loro leader e dei loro contesti nazionali, ma le contese, anche le più aspre come quelle recenti sulle crisi bancarie e sui deficit di bilancio, non degenerano mai in conflitti o in contrasti senza ritorno.
Soprattutto, come è noto, una volta presa una decisione o approvata una normativa, esse vengono rispettate come decisioni e norme dell’Unione, a cui si riconosce la supremazia rispetto alle normative e alle decisioni nazionali, le quali quindi si devono uniformare a quelle dell’Unione: qualcosa di moto più profondo, sostanziale e certo del rispetto delle norme pattizie di diritto internazionale, basato sull’aulico principio “pacta sunt servanda”, che è affidato alla buona volontà degli Stati firmatari, spesso carente e perciò sostituita dal ricorso ai giudici internazionali.
Quanto detto riguardo all’Europa è sotto i nostri occhi e forse non fa più notizia, ma continua ad essere qualcosa di molto simile ad un miracolo, solo che si pensi che, dall’antica Grecia a tutto il 1945, anno in cui finì la seconda guerra mondiale, le guerre tra popoli, anche quelle a livello globale o comunque extraeuropeo, erano tutte (o quasi tutte) cominciate in Europa o compartecipate da Stati europei.
In altri termini, un tempo l’Europa era al centro delle guerre, dal 1946, invece, è al centro della pace: il segreto di questa colossale ed epocale inversione di tendenza, che contrassegna sin dall’inizio il processo di integrazione ed unificazione dell’Europa, sta certamente nell’esercizio di arti di pace, da parte degli europei, nei settori della politica, dell’economia, della sociologia, della cultura umanistica, tecnica e scientifica, dell’etica, dell’arte, della comunicazione, dell’informazione e, non ultimo, nel settore del diritto.
Non v’è dubbio che in tutti i predetti settori le arti di pace siano caratterizzate da principi e regole ispirate agli insegnamenti dei grandi fondatori dell’Europa e delle grandi menti che ne hanno attuato e consolidato il disegno istituzionale: a tale riguardo si segnalano, tra gli altri, gli spunti evocativi delle idee e iniziative europeistiche di Alcide De Gasperi, contenuti nei discorsi di Giorgio Napolitano e di Mario Draghi in occasione del conferimento a quest’ultimo del premio internazionale “Alcide De Gasperi-Costruttori d’Europa” (cfr. Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario n.3-4 del 2016, pagg.986 e 994).
Né v’è dubbio che in tutti i settori citati siano stati realizzati risultati concreti e tangibili, quali gli assetti istituzionali, la regolamentazione ed il funzionamento del Mercato Interno, della libera concorrenza e della difesa della stessa dalle distorsioni di origine pubblica o privata, il riconoscimento della validità dei titoli di studio, l’abolizione dei dazi interni e l’unione doganale, la politica agricola comune, la tutela delle libertà di circolazione, la regolamentazione deli appalti e delle concessioni del settore pubblico, l’adozione della moneta unica, anche se alquanto discussa e controversa.
Questi ed altri importanti risultati sono indici del raggiungimento di un certo livello di integrazione, che già di per sé costituisce un margine di “acquis” europeo, cioè una serie di valori aggiunti rispetto ai valori nazionali nei vari settori o anche sostituivi, in tutto o in parte, degli stessi. Il che, in una qualche misura è entrato nel DNA degli Stati membri, per cui è di difficile se non proprio impossibile ipotizzarne la reversibilità, come sembrano confermare le esitazioni, le incertezze e i ripensamenti in cui si dibatte la Gran Bretagna dopo il Brexit.
E va anche rilevato che, in virtù di quei margini di “acquis” europeo, si sono andati consolidando valori comuni agli Stati membri, quali la democrazia (sia pure con sensibili aspetti deficitari), il riconoscimento e la tutela dei diritti umani e delle libertà individuali, anche a livello di esercizio dei diritti politici, nonché la pragmatica convenienza allo sviluppo e alla crescita in comune: un complesso di valori, che, unitamente all’ormai connaturata consuetudine alla pace e ai cedimenti di sovranità non aprioristici e totali, ma via via accettati e calibrati in rapporto al rinnovato interesse a partecipare al processo di integrazione, fanno dell’Europa unita una realtà del tutto nuova rispetto alle altre realtà di aggregazioni di Stati, preesistenti o preesistite.
Questo non significa che il disegno europeo si sia completamente realizzato. Restano, infatti, importantissimi traguardi da raggiungere e di questo occorre tener conto, come si vedrà nei successivi paragrafi, sia per cercare di comprendere le ragioni dell’attuale stato di crisi dell’Europa, sia per individuare i giusti punti di rilancio della stessa e del suo ruolo nel contesto globale.
1.2.- In effetti, la realtà dell’Europa unita, quale sopra tratteggiata, per lungo tempo oggetto di ammirazione e considerata come possibile modello di proficua coesistenza da parte di altre aggregazioni di Stati presenti nel Resto del Mondo, è oggi da più parti messa in discussione, in relazione ai comportamenti da essa tenuti, ovvero omessi, a fronte di fenomeni nuovi, quali le guerre che si combattono ai suoi confini, il terrorismo internazionale che la colpisce, in particolare quello con radici nel mondo islamico, l’immigrazione in atto dei suoi territori, in maggior misura in Italia e in Grecia, la crisi economico-finanziaria e sociale, che la deprime da circa un decennio, gli scetticismi, i populismi ed i ritorni nazionalistici, che ne derivano.
Le difficoltà, che l’Europa unita – e per essa l’Unione Europea - incontra nella ricerca di soluzioni univoche e appropriate per i problemi creati ad essa ed ai suoi Stati membri dai fenomeni cui si è fatto cenno, stanno via via creando un clima di sfiducia nei riguardi dell’Europa stessa e delle sue “arti di pace”.
C’è chi invoca a gran voce l’abbandono dell’Europa, o quantomeno dell’area Euro, da parte del proprio Stato, prendendo ad esempio il Brexit ed assumendo che l’Europa è un’esperienza mal riuscita o comunque ormai superata, ma c’è anche che, più ragionevolmente, auspica cambiamenti e/o miglioramenti nella strutturazione e nella funzionalità delle Istituzioni europee, della normativa europea e delle sue procedure di coinvolgimento degli Stati membri.
E c’è chi ingloba in un unico giudizio negativo tutta la fenomenica politica, europea e non, come soffocante la libertà delle persone (e quindi dei popoli e/o delle nazioni) di essere, di decidere e di dire la propria attraverso facebook, i blog, il twitter ed altre simili ritrovati del mondo telematico, che in un batter d’occhio sono subentrati all’ormai antichissimo “popolo dei fax”.
Il quotidiano “La Repubblica” dell’8 gennaio 2017 ha pubblicato, nell’inserto “Robinson”, le sintesi del pensiero sull’Europa attuale di nove intellettuali di altri continenti, e cioè siriani, iracheni, africani, turchi, israeliani, iraniani e libanesi, tutti fortemente scettici sulle possibilità di ripresa dell’Europa unita, per le seguenti ragioni: sta prevalendo l’estrema destra, sono in crescita il razzismo e la xenofobia, l’Europa deve risolvere problemi nuovi con nazioni vecchie, la destra xenofoba è sostenuta anche finanziariamente dalla Russia di Putin, è in corso l’ibernazione del pacifismo, dei diritti civili e dell’Unione con scongelazione, per contro, dell’estrema destra, l’Europa non è più l’unica storia del mondo ma soltanto un punto di vista, l’Europa delude, perché è in corso il fallimento della democrazia, come dimostra la Brexit, l’Europa è un idolo ma questo ruolo comporta una responsabilità, che essa non si sta prendendo, adesso gli stessi popoli che hanno sofferto i muri, sono i primi a tirarli su.
Sarebbe un gravissimo errore, se l’Europa unita, gli Stati che ne fanno parte e che intendono continuare a farlo e coloro che credono in essa non tenessero in alcun conto o anche solo sottovalutassero queste note critiche e pessimistiche.
Ma sarebbe altrettanto errato che l’Europa gettasse la spugna, riconoscendo di essere impari a fronteggiare i fenomeni sopra evidenziati e tutto il “nuovo”, che ad essi si accompagna.
In effetti, se l’Europa riuscirà a ritrovare se stessa, le sue origini e le motivazioni dei suoi grandi fondatori ed anchele basi giuridico-istituzionali dei Trattati fondamentali, riscoprirà anchedi avere le potenzialità adeguate al suo rilancio, salvo a voler accettare l’opinione sconcertante del filosofo francese Michel Onfray, secondo cui non solo l’Europa ma tutta la civiltà occidentale ha fatto il suo tempo, per cui si deve preparare a scomparire del tutto, per cedere il passo a nuove civiltà, di origine afro-asiatica, in primis quella islamica (si vedano le interviste da lui rilasciate ai quotidiani “Il Messaggero” e “La Repubblica” e da entrambi pubblicate il 14 gennaio 2017.
2. L’’attuale stato di "empasse” della costruzione europea e della sua funzionalità: un approccio alle possibili cause.
2.1- Al di là di tali catastrofiche previsioni, i presupposti per un rilancio dell’Europa unita come entità di assoluto rilievo, quale è stata fino a qualche tempo fa, ci sono, ma non basta evocarli in astratto.
In realtà, per rimettersi in corsa l’Europa deve innanzitutto riconoscere che non tutto il realizzabile è stato realizzato, per cui per molti versi la sua "unità” è rimasta incompiuta, a cominciare dall’unità politica, che è destinata a rimanere una mera espressione finchè non si attuano misure di alto spessore quali una politica estera coesa e coerente, l’armonizzazione fiscale, il coordinamento delle politiche economiche e delle politiche di bilancio degli Stati membri, l’armonizzazione dei codici e dei sistemi di giustizia,la regolamentazione univoca delle attività bancarie e assicurative ed i relativi controlli, l’armonizzazione dei regimi delle pubbliche amministrazioni e delle normazioni in tema di università, ricerca, arti e cultura.
Il mancato raggiungimento di questi obiettivi può essere imputato non tanto ad una serie di fortuiti ed improvvisi inceppamenti delle arti di pace ovvero ad incurie o dimenticanze delle Istituzioni europee quanto, piuttosto, ad ostacoli frapposti dagli Stati membri o dai potentati economici e finanziari.
Alla volontà contraria degli Stati membri vanno senz’altro ricondotti la non raggiunta configurazione di una consapevole e motivata politica estera dell’Unione, correlata a quella degli Stati membri medesimi, come richiesto dai Trattati ed univocamente mirata a fini di sicurezza e di composizione dei conflitti, in piena coerenza con la vocazione alla pace, che, come si è visto, è alla base dell’idea stessa di unità dell’Europa.
Un assetto siffatto della politica estera dell’Unione assorbirebbe, in realtà, una buona parte dei campi d’intervento delle diplomazie nazionali, sì da ridurne gli spazi ai soli casi in cui i rapporti correnti e le situazioni di crisi non potessero essere curati altrimenti che attraverso intese e accordi bilaterali.
Ma da un’ottica così evoluta in favore dell’Unione sono ben lontane le componenti politiche e diplomatiche interne agli Stati membri. E lo sono al punto da considerare del tutto naturale che presso le capitali degli Stati membri permangano le costose rappresentanze diplomatiche degli altri Stati membri, come se ancora i rapporti tra gli stessi continuassero a svolgersi su un piano bilaterale, mentre è ben noto che essi si svolgono nel contesto delle attività delle Istituzioni europee e delle loro agende di lavoro.
E permangono anche le rappresentanze consolari, il che si spiega solo col fatto che l’Unione non ha ancora approntato propri organi e servizi che curino le questioni personali dei cittadini degli Stati membri che si spostano presso un altro Stato membro, questioni che potrebbero essere risolte all’origine sulla base delle regole relativa alle libertà di circolazione, soprattutto una volta che si sarà consolidato, anche in giurisprudenza, lo status di cittadino europeo che spetta di diritto ai cittadini degli Stati membri.
Sempre agli Stati membri ed loro riottosità a cedere in concreto ambiti di sovranità sono da ascriversi i ritardi e le incompletezze del disegno europeo che si registrano nei settori della giustizia, in particolare in quello della giustizia penale, in cui ancora non si riesce ad attualizzare importanti innovazioni, talune previste dai Trattati, come nel caso del Procuratore europeo, e altre ragionevolmente auspicabili quali l’armonizzazione dei codici e delle procedure. E tanto più occorre dolersene dal momento che da queste manchevolezze traggono immenso vantaggio la criminalità organizzata e il terrorismo, che le loro intese transfrontaliere hanno le hanno messe a punto da un pezzo: il che va a danno degli interessi non solo dei singoli Stati membri ma anche dell’Unione nel suo insieme, la quale non riesce così a rendere effettive né la sicurezza dei suoi cittadini, né la tutela dei suoi interessi finanziari, lesi da meccanismi fraudolenti ben orchestrati, come nel caso, ad esempio, delle frodi nei settori degli aiuti agricoli e dei Fondi strutturali.
Per quel che concerne le situazioni di stallo o le decisioni incoerenti ed estemporanee in tema di armonizzazione fiscale, di coordinamento delle politiche economiche e sociali e dell’occupazione, dietro al deludente livello europeo c’è di tutto: dall’imperiosa quanto abilmente nascosta strategia dei potentati economico-produttivi e finanziari alla navigazione a vista dei Governi nazionali, il tutto in una cornice di decisioni prese in concreto non delle Istituzioni europee ma da leader degli Stati guida o da entità estranee, quali il Fondo Monetario Internazionale e le Società di rating.
2.2- Alla situazione di stallo in cui versa l’unità europea contribuisce non poco la debole incidenza che sulle cose europee hanno le sedi parlamentari, sia quella europea sia quelle nazionali.
Per quel che concerne il Parlamento europeo, esso incontra non poche difficoltà a rendersi interprete della volontà del corpo elettorale transnazionale, che lo elegge e che esso dovrebbe rappresentare.
Ciò accade per tre ordini di motivi: il primo è costituito dai limiti strutturali impostigli dai Trattati stessi, da ultimo dal TUE e dal TFUE firmati a Lisbona il 13 dicembre 2007, tanto con riferimento alla funzione legislativa, che non è di sua esclusiva competenza bensì è da esso esercitata congiuntamente al Consiglio, che è espressione dei Governi nazionali, quanto con riferimento alla funzione di controllo politico ed a quella consultiva, che ai sensi delll’art.14 del TUE, viene esercitata dal Parlamento alle condizioni stabilite dai trattati e quindi non con la pienezza dei poteri che è conditio sine qua non per un efficace controllo parlamentare nei contesti democratici.
Il secondo motivo è che i parlamentari europei vengono eletti attraverso sistemi elettorali decisi degli Stati membri, che, in un modo o nell’altro, consentono ampi margini di controllo sulle liste e sulle candidature da parte dei partiti politici nazionali, per cui gli eletti mantengono un filo diretto con i partiti di provenienza per quanto attiene alle scelte da fare nella sede europea e solo in certi limiti le scelte vengono decise dai raggruppamenti politici in seno al Parlamento europeo, ai quali i parlamentari aderiscono e che comunque sono sostanzialmente proiezioni dei partiti nazionali.
Il terzo motivo è conseguente ai primi due, nel senso che, a causa degli stessi, il mandato presso il Parlamento europeo ben difficilmente può risultare una valida alternativa alle cariche politiche interne, per cui è logico ritenere che, almeno mediamente, il parlamentare europeo non dedichi tutta la sua attenzione e tutto il suo tempo all’impegno europeo, ma continui a tener d’occhio le possibili prospettive di carriera politica nel proprio Paese.
Per quel che concerne i Parlamenti nazionali, il loro ruolo nell’Unione Europea è disegnato dall’apposito Protocollo n.1 allegato al TFUE, il quale, come precisato nel secondo capoverso del preambolo, è inteso a incoraggiare una maggiore partecipazione dei parlamenti nazionali alle attività dell’Unione europea e di potenziarne la capacità di esprimere i loro pareri su progetti di atti legislativi dell’Unione e su altri problemi che investano per loro un particolare interesse.
A tali fini, il Titolo I prevede la comunicazione del programma legislativo del Parlamento Europeo e dei progetti di atti legislativi dell’Unione ai Parlamenti nazionali, i quali hanno un certo tempo per esprimere i loro pareri, anche con specifico riferimento alla conformità dei progetti stessi al principio di sussidiarietà, che salvaguarda le prerogative normative degli Stati membri. Il meccanismo è indubbiamente molto utile perché consente, nella cosiddetta “fase ascendente”, ai Parlamenti nazionali di sensibilizzarsi sulle problematiche comuni e valutare in anticipo il loro possibile impatto sulla legislazione interna e sugli interessi dello Stato membro.
Ma, in realtà, ben rari sono i casi in cui i Parlamenti nazionali ne hanno fatto uso proficuo. E questo significa che non si è ancora maturata una vera e propria coscienza partecipativa dei parlamentari nazionali alle problematiche europee ed alla loro diretta incidenza sugli assetti e sugli interessi nazionali.
Alla maturazione di tale coscienza potrebbe validamente contribuire la previsione di cui al Titolo II del Protocollo e cioè l’instaurarsi di una cooperazione interparlamentare trail Parlamento europeo ed i Parlamenti nazionali, per un fruttuoso scambio di informazioni ma anche per discutere tematiche su argomenti specifici, con particolare riferimento alla politica estera e di sicurezza comune. Ma anche questo percorso non ha portato a risultati rilevanti, e non v’è dubbio che ce ne sarebbe stato bisogno ed ancora ce sarebbe per affrontare tematiche quali il terrorismo e l’immigrazione, che, tra l’altro, attengono in pieno alla politica estera e di sicurezza comune.
Se a questo risultato non si è pervenuti, lo si deve alla mancanza di iniziative o di convinzione, da imputarsi in uguale misura al Parlamento Europeo e ai Parlamenti nazionali, e non certo alle loro strutture organizzative quanto, piuttosto, alla non volontà politica dei loro componenti.
La mancata o incompleta realizzazione dell’insieme di obiettivi fondamentali, ai quali si è accennato nel presente paragrafo, costituisce, dunque, la principale ragione dell’attuale “stato d’empasse” della costruzione europea, caratterizzato, soprattutto, dalla difficoltà che l’Europa incontra nella ricerca di soluzioni univoche ed adeguate per i problemi creati ad essa e agli Stati membri dai fenomeni ai quali si è fatto cenno nel precedente paragrafo, in particolare dalle guerre che altri combattono ai suoi confini,dagli scetticismi e dai populismi, dalla crisi economico-finanziaria,dalla crisi occupazionale e da altre problematiche sociali, oltre che, come si diceva, dal terrorismo e dall’immigrazione.
2.3.- E’ evidente che le difficoltà di cui si è detto, sin qui incontrate dall’Europa nella ricerca di soluzioni adeguate per le problematiche che via via si presentano sta ad indicare la presenza di disfunzioni nelle “arti di pace”, alle quali si è fatto riferimento all’inizio.
Il che non significa, però, che le stesse siano una risorsa esaurita, né tanto meno significa che sia in pericolo l’”acquis” europeo fin qui raggiunto grazie alle stesse, o che sia addirittura in pericolo la parte principale di tale “acquis”, costituita, come si è visto, dalla vocazione per la pace, univocamente ed unanimemente condivisa.
Potrà sorprendere, ma il merito della continuità in concreto degli istituti e delle logiche operative europee anche nei momenti di maggiore difficoltà e di maggiore euroscetticismo va riconosciuto alla tanto vituperata “burocrazia europea”, cioè ai funzionari che, a vario titolo e con varie funzioni, operano in seno alle Istituzioni europee, a Bruxelles principalmente, ma anche nelle altre sedi dell’Unione, quali Strasburgo, l’Aja, il Lussemburgo, ecc.
Sarà pure vero che essi siano animati da un istinto conservativo, che li spinge a mantenere in vita metodi, prassi e perfino istituti che hanno fatto il loro tempo o che urgerebbe sostituire e/o modificare, ma è anche vero che si deve al loro quotidiano lavoro e alla loro paziente ricerca di punti di consenso nella preparazione delle decisioni e delle prese di posizione più importante se le Istituzioni si sono consolidate e sono riuscite a costituire lo zoccolo duro dell’Unione, che resiste da sessanta anni.
Si tenga presente che essi appartengono a tutte le nazionalità presenti nell’Unione e si interfacciano con i funzionari governativi dei vari Stati membri nelle fasi preparatorie ed istruttorie, di proposte e decisioni, il che facilita gli apporti che i funzionari governativi nazionali medesimi e successivamente e con maggior peso i rispettivi esponenti politici possono dare alle riunioni di organismi, comitati e collegi, presenti nella tramatura delle varie Istituzioni e alle loro decisioni.
E’ proprio in questi meccanismi di raccordo che la realtà delle Istituzioni europee fonda la propria continuità e la propria funzionalità, fermo restando che il funzionamento del sistema si basa, come si è visto, su equilibri in cui necessariamente il maggior peso deve essere quello dei politici. E fatalmente se così non è risulta prevalente e, per molti versi anomalo, il ruolo della burocrazia.
3.-Le prospettive di rilancio dell’Unione Europea.
3.1.- Il punto è se e come ripartire da questi insuccessi per rilanciare efficacemente l’Europa, i suoi ideali e le sue buone pratiche, nell’interesse proprio, dei propri Stati membri ed anche il suo messaggio di pace e di tutela dei diritti e della dignità della persona umana.
Sarebbe troppo semplicistico pensare che basterebbe ripartire da dove ci si è fermati, in quanto è fin troppo evidente che bisogna prima rimuovere le illustrate cause dell’”empasse”, ma a questo scopo non bastano i tecnicismi politici o economici e neppure quelli giuridico-istituzionali. Occorre invece tornare allo spirito originario dell’Europa, come appunto suggerito nei citati discorsi di Draghi e di Napolitano, ma anche analizzare la fenomenica nuova nelle sue radici più profonde, per valutare il da farsi.
Un esempio molto valido è quello del progetto “L’Europe a l’epreuve des populismes” (in italiano: “L’Europa e la sfida al populismo”), elaborato dal Centro di ricerca “Robert Schuman” avente sede in Francia e idealmente gemellato all’Istituto di Studi Europei “Alcide De Gasperi”, da cui è edita Foroeuropa. Il progetto, del quale l’Istituto De Gasperi sarà uno dei partner, rientra negli eventi commemorativi del 60° Anniversario dei Trattati di Roma(1957-2017), che si svolgeranno a Roma nel corso di quest’anno 2017.
Uno dei principali obiettivi del progetto è quello di suscitare, nel contesto del Seminario introduttivo, un dibattito sulla storia europea, che vada al di là delle prospettive nazionali e si interroghi sul significato e le conseguenze dei Trattati del 1957 per l’Europa di oggi.
Di pari rilievo è l’obiettivo, affidato ad una serie di laboratori di progettazione a livello didattico, di promuovere, soprattutto tra i giovani, lo sviluppo dell’impegno democratico e la partecipazione civica come espressione di cittadinanza democratica attiva, sì da confrontarsi con l’aumento non solo dell’euroscetticismo ma anche dell’eurofobia, cioè di una vera e propria ostilità nei confronti dell’Unione Europea: due fenomeni che nell’elaborazione del progetto vengono posti in diretto collegamento con l’aumento dei nazionalismi e, soprattutto, del populismo.
Di quest’ultimo il progetto si propone un’approfondita analisi in relazione ai contenuti dell’integrazione europea, nei cui riguardi esso principalmente si appunta diffondendo tra i cittadini sfiducia nei vantaggi dell’appartenenza all’Unione, delusione dei risultati o degli orientamenti attuali dell’Unione europea. E all’analisi si accompagnano anche le proposte per prospettazioni nuove di quei vantaggi, di quei risultati e dei costi della “non Europa”, tenendo conto delle obiettive difficoltà incontrate dall’Unione e delle nuove sfide che le si presentano.
Particolarmente interessante è, nella prospettazione del futuro dell’Unione europea, il ruolo che possono avere non solo i giovani, ma i cittadini europei in genere, nel promuovere o nell’incoraggiare iniziative che, in una visione a lungo termine, mirino a proporre messaggi che contribuiscano a rinforzare la coesione sociale, economica e politica e a preservare il ruolo di primo piano dell’Unione stessa di fronte alle sfide di un mondo sempre più globalizzato.
Più direttamente collegate alla partecipazione politica sono gli spunti di discussione contenuti nel progetto con riferimento alla preoccupazione manifestata dalla Commissione europea in ordine alla bassa affluenza alle urne in alcuni Stati membri e alla necessità, quindi, che vengano individuati nuovi modi per favorire la partecipazione alle prossime elezioni europee del 2019, attraverso il sostegno tempestivo di campagne di sensibilizzazione a livello nazionale, regionale e locale.
Di qui la previsione, nel progetto, di approfondimenti tematici del coinvolgimento dei giovani nell’impegno politico e quindi anche nel voto, con riferimento, in particolare, a due aspetti di indubbio rilievo.
Il primo è che la questione dell’impegno politico dei giovani (attualmente molto basso in Europa secondo le indagini di Eurobarometro) porta alla domanda circa il rapporto – più o meno difficile – tra le generazioni e a come suscitare nei giovani stessi l’interesse per la cosa pubblica, anche attraverso forme nuove, da lasciare alle loro esperienze culturali e alle loro scelte di vita, uscendo quindi dai canali tradizionali di partecipazione politica.
Il secondo aspetto, intrinsecamente collegato al primo, concerne il rapporto tra i giovani e la rete internet, posto che la stessa, in generale, e i social network in particolare, sono diventati (nella logica condivisibile degli elaboratori del progetto) strumenti essenziali di mobilitazione politica tra i 18-29 anni di età. Di qui una serie di domande intese a sondare la portata di questo nuovo tipo di militanza politica e la possibilità di progettare un modello inclusivo per il futuro dell’Europa che si basi su questo nuovo tipo di partecipazione e che, per cominciare, possa incoraggiare i giovani a partecipare alle prossime elezioni europee.
3.2.- Le suggestioni del progetto del Centro Schuman, sopra sintetizzate, oltre all’originalità e all’attualità degli spunti di analisi e alla coraggiosa apertura verso il nuovo, hanno il pregio di non dare per presupposta la necessità che, per innovare, occorra assolutamente rinnegare il passato, perché, in realtà, è stata proprio la continuità che ha salvato sin qui la costruzione europea.
Una continuità tra le idee, i programmi politici e gli istituti giuridici, che si sono imposti e hanno sempre mantenuta con fermezza i reggitori dell’Europa unita, pur tra errori, delusioni, o insuccessi.
Il già citato discorso del Senatore a vita Giorgio Napolitano termina col ricordo delle seguenti parole di Altiero Spinelli: “Nessuna sconfitta deve lasciare nell’animo degli sconfitti una sorta di rancore contro la realtà. … Il valora di un’idea prima ancora che dal suo successo finale è dimostrato dalla sua capacità di risorgere dalla proprie sconfitte”.
Nel discorso citato, queste parole vengono riferite alla “sconfitta subita dalla causa europea con l’esito del referendum inglese”, una sconfitta che potrebbe tramutarsi in qualcosa di positivo qualora, come sembra, gli inglesi decidessero, in sede di trattative con la UE per la disciplina del loro recesso, di non mollare del tutto gli ormeggi dalla realtà europea, dal suo ordinamento e dal suo spirito di coesione nella cura e tutela di diritti ed interessi comuni.
In ogni caso, il richiamo al pensiero di Spinelli conferma il valore e l’essenza della continuità del discorso europeo, che da sempre tiene conto delle critiche. Non a caso, infatti, tra le domande che nel progetto del Centro Schuman vengono poste al centro del dibattito da esso promosso e di cui si è detto, rientra anche la seguente, di per sé altamente significativa: “Come usare le critiche nei confronti dell’UE come un mezzo utile e positivo per una costruzione europea a lungo termine?”
Ed è in questo spirito, di continuità dei valori originari e di sereno ma responsabile approfondimento del nuovo, dei problemi che esso presenta e degli errori, delle manchevolezze, delle critiche e della sfiducia che serpeggia nei riguardi dell’Europa unita, che vanno affrontate tutte le tematiche cui si è fatto cenno in precedenza, non ultima quella di un profondo mutamento delle metodologie di approccio alla guida politica di un’Europa unita, che è tale quando riesce a configurarsi come una realtà comune e coesa che legittimamente e utilmente si proietta con le sue valenze nella limitata entità dei singoli Stati. E non è più tale, invece, quando soggiace alle proiezioni necessariamente limitate ed egocentriche degli Stati membri.
4.-Il ruolo del diritto nel rilancio dell’Unione europea.
Il presente paragrafo costituisce, per così dire, un corollario di quelli precedenti, dal momento che tutti i loro contenuti propositivi, al tramutarsi in realtà, devono necessariamente assumere una forma giuridica di diritto europeo o, almeno, compatibile con esso.
In linea generale, il ruolo del diritto nei contesti socio-politici organizzati, benchè meno appariscente di quello della politica, dell’economia, della cultura, della scienza, resta essenziale se si vuol dare forma e consistenza istituzionale ai risultati che si conseguono nelle altre materie.
Questo assunto è pienamente da confermarsi nel caso del diritto europeo, posto che sin dall’inizio i fondatori dell’Europa unita scelsero una formula giuridico-istituzionale, quella comunitaria, in cui consacrare il frutto della loro ideazione, ed avvertirono il bisogno di regole cui affidarne l’organizzazione istituzionale, l’attuazione, il rispetto e la conservazione.
Allo stesso modo si sono comportati i loro successori sino ai giorni nostri, in cui le norme europee hanno dato veste giuridica alla disciplina del mercato unico, alle regole economiche della concorrenza e delle pubbliche sovvenzioni, alle libertà politiche ai diritti della persona umana, alla giustizia di interesse europeo, agli equilibri di bilancio richiesti agli Stati membri e così via, fino alla tormentata e recente regolazione dell’immigrazione in Europa e alla controversa normazione sulle sofferenze bancarie e sui loro rimedi.
E’ quindi del tutto ovvio e naturale che il diritto europeo assecondi, con i suoi principi e le sue procedure di produzione normativa la ricerca di valide soluzioni per i problemi e le tematiche controverse, a cui si è fatto riferimento in precedenza.
Esso è anzi avvantaggiato, rispetto agli altri contesti giuridici, quali quelli statuali o anche quelli delle altre aggregazioni di Stati, dal particolare rapporto di coesistenza-supremazia, che esso ha nei riguardi dei diritti interni degli Stati membri: un rapporto che in concreto si traduce nella sostituzione delle fonti interne con una fonte esterna prevalente.
Inoltre, il diritto europeo si avvale di un supporto giurisdizionale, quale la Corte di Giustizia, la quale, con la sua ben meditata giurisprudenza pone paletti interpretativi, che da un lato danno certezza al diritto europeo, dall’altro lo salvaguardano dalla concorrenza di norme statuali incompatibili con lo stesso e da comportamenti degli Stati membri che lo violino.
Per quanto rilevanti, questi aspetti non sono tali da conferire, al momento, all’Unione europea una piena legittimazione quale quella dello Stato di diritto, in assenza di una vera e propria costituzione, che faccia da argine alla dinamica politica e detti le salvaguardie per la democrazia reale, che garantiscano al cittadino europeo gli strumenti per incidere direttamente sulle scelte e le determinazioni delle Istituzioni europee, a loro volta influenzate dalle ragioni della politica.
Ma è evidente che questi limiti non sono da attribuirsi a carenze congenite della strumentazione giuridica, essendo questo sempre tecnicamente in grado di apprestare i giusti rimedi a detti limiti, una volta che se ne maturino le condizioni.
Il diritto, comunque, ha un suo dominio certo nell’amministrazione dell’acquis europeo, cioè nella attuazione concreta delle parti già consolidate del sistema, ed in questo senso esso può essere veramente utile ad una rifondazione europea nel senso del conseguimento dei risultati reali a cui mirano le norme europee, sì da rendere tangibile e concreta la legittimazione dell’Unione quale “comunità di diritto amministrativo”, alla quale dovrebbero adeguarsi le Amministrazioni interne.Illuminanti al riguardo sono le riflessioni di Mario P. Chiti, "La legittimazione per risultati dell’Unione europea quale ”comunità di diritto amministrativo”, in Rivista italiana di Diritto pubblico comunitario 2/2016, 397.
Gli effetti utili di una tale realizzazione in termini di rilancio dell’Unione europea sono evidentissimi. Molto Importante sarebbe, ad esempio, quello di poter rispondere, coi fatti e in maniera convincente, a quella parte di euroscettici, populisti o nazionalisti che siano, i quali puntano il dito anche sulle carenze dell’Unione in termini pragmatici, per il fatto che non è in grado di pervenire a risultati effettivi neanche per quegli aspetti in quei settori in cui afferma di aver introdotto mutamenti di assoluto rilievo.
Per raggiungere questo traguardo, in termini astratti non eccelso ma importantissimo sul piano pratico,occorre dara piena attuazione all’art.298 del TFUE, il cui paragrafo 1 prevede che “Nell’assolvere i loro compiti le istituzioni, organi e organismi dell’Unione si basano su un’amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente”. Per lungo tempo si è dibattuto sul da farsi e finalmente si è pervenuti, solo di recente, esattamente il 9 giugno 20216, ad una Risoluzione ad hoc del Parlamento europeo, pubblicata, con nota di Jaques Ziller, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario 3-4/ 2016, 949.
Ma questo non basta, perché occorre che anche le Amministrazioni degli Stati membri si diano un ordinamento altrettanto pregevole e armonizzato a quello europeo, superando le differenze attualmente esistenti tra le stesse.
