IL REFERENDUM SULLE TRIVELLE E QUELLO SULLE RIFORME COSTITUZIONALI SONO COMPATIBILI COL DIRITTO EUROPEO?

Autore:  Prof. Claudio De Rose, Direttore responsabile e coordinatore scientifico 

 

 

1.- La ratio del quesito e il fondamento giuridico della verifica.

 

1.1- Qualcuno potrebbe obiettare che il quesito di cui al titolo non si pone neanche in astratto atteso che i referendum sono strumenti di produzione giuridica che riguardano  l’ordinamento interno e, in quanto tali, una verifica della loro compatibilità con l’ordinamento europeo non avrebbe ragion d’essere; altri, pur ammettendo la questione in astratto, potrebbero essere portati ad escluderne la consistenza appellandosi ai c.d. “controlimiti”  cioè a quei principi fondamentali dell’assetto costituzionale dello Stato membro e a quelle garanzie essenziali per i suoi cittadini (tra le quali rientra anche l’interpello popolare sulle leggi), che blinderebbero l’ordinamento interno rispetto a quello dell’Unione Europea.

In realtà, a nessuna delle due argomentazioni potrebbe darsi credito.

Non alla prima, perché, come noto, il rapporto tra l’ordinamento europeo e gli ordinamenti degli Stati membri non si basa su un criterio di separazione bensì su criteri di integrazione, adeguamento ed armonizzazione, rafforzati dall’assoggettamento delle eventuali lacune normative e dei contrasti interpretativi al primato del diritto europeo. Ne consegue che, per nessun ambito giuridico, può ritenersi che il diritto interno faccia parte per se stesso e si possa perciò prescindere in assoluto da verifiche di compatibilità dello stesso col diritto comunitario, generale o di settore. 

Alle verifiche di compatibilità non può opporsi aprioristicamente neanche la teoria dei contro limiti.

Ed infatti, anche a voler ammettere il carattere preclusivo dell’efficacia delle norme europee che, secondo detta teoria, avrebbero i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale interno, i quali agirebbero come “contro limite” alle rinunce ad ambiti di sovranità da parte dello Stato membro (in tal senso sono talune  pronunzie della Corte Costituzionale italiana e di quella tedesca), resta pur sempre pacifico che tale preclusione, in ogni caso, non opera automaticamente e aprioristicamente. 

Al contrario, essa non può che essere il risultato di una verifica, occorrendo anche formale e di tipo giudiziale, a livello nazionale e, se del caso, europeo, cui dovrebbero poter accedere tutti i soggetti interessati, dalle istituzioni europee a quelle nazionali, dagli enti pubblici ai singoli cittadini.

Ed è altrettanto pacifico che il contro limite potrebbe operare solo nell’ipotesi,  per la verità alquanto remota, che l’ordinamento costituzionale interno sia più garantistico di quello europeo.

Pertanto, nella maggior parte dei casi opera il sopra richiamato principio del primato del diritto europeo sulle norme nazionali: di qui un’ulteriore conferma dell’esigenza di verificare la compatibilità di queste ultime e dei loro meccanismi di produzione – quale ad esempio il referendum - con il diritto europeo.

 

1.2- Sussistono, dunque, valide ragioni per accennare, in questa sede meramente “in vitro”, a taluni spunti di verifica della compatibilità con l’ordinamento europeo dell’istituto del referendum in generale ed in particolare di quello, svoltosi di recente, concernente le c.d. “trivelle”, cioè gli impianti di estrazione di gas ed idrocarburi in mare già esistenti, nonché di quello che avrà luogo in autunno e concernerà la legge che ha introdotto varie riforme alla Costituzione.

Naturalmente, nell’approcciarsi a tale verifica bisogna aver bene presente che mentre il diritto interno è, di necessità, mirato al raggiungimento di finalità circoscritte alla propria conformazione costituzionale ed istituzionale e agli interessi prevalenti, talvolta anche meramente contingenti, dei propri cittadini,  il diritto europeo, invece, è mirato, in conformità ai Trattati e al proprio disegno istituzionale, al raggiungimento di finalità e vantaggi di valenza comune per gli Stati membri e per i loro cittadini,  in rapporto al soddisfacimento di interessi concreti di portata generale. 

Per effetto di queste differenze, il diritto interno è tendenzialmente orientato ad ottenere  il consenso dei cittadini al mutare delle leggi in ragione dell’alternanza delle maggioranze politiche, cui dovrebbe far da scudo costante (ma non sempre è così) l’autorità della Costituzione,  che discende proprio dal fatto che, per sua natura, essa dovrebbe essere di non facile e non ricorrente mutabilità.

Il diritto europeo, invece, è tendenzialmente orientato ad ottenere il consenso degli Stati membri e dei loro cittadini sulla base della autorevolezza e della permanenza dei principi cui si ispirano le sue norme nonché  sulla base  dei valori sostanziali recepiti dai Trattati istitutivi, alla cui tutela esse sono intese. 

Il che implica due conseguenze agli effetti della verifica qui proposta: la prima è che mentre la normativa nazionale è tendenzialmente mutevole, la modificabilità delle norme europee, invece,  non solo non ha le caratteristiche di una costante ma soprattutto  non dipende o dipende molto poco dall’alternanza delle maggioranze politiche nelle sue Istituzioni, quanto piuttosto dalla loro rispondenza all’attualità degli interessi comuni. 

La seconda conseguenza è che nel valutare le possibilità di coesistenza tra i due diritti in relazione a singole norme od istituti occorre tener presente come prevalenti le finalità e gli interessi di riferimento delle norme europee.

Ciò significa che la normativa nazionale nuova va ad impattare non solo con la normativa preesistente normativa nazionale ma anche con la preesistente normativa comunitaria e con gli interessi degli altri Stati membri e dei loro cittadini: essa quindi diventa automaticamente suscettibile di verifiche di compatibilità con l’ordinamento europeo, sia a livello nazionale sia a livello europeo, anche su iniziativa della Commissione di Bruxelles.

Di qui l’ulteriore considerazione che, a ben vedere, per ogni nuovo progetto o disegno di legge si pone, per le Istituzioni nazionali, una verifica di compatibilità con il diritto europeo: il nostro Parlamento è organizzato in tal senso, con la presenza, in ciascuna delle due Camere, di un apposita Commissione per gli affari e le normative comunitarie, cui viene sottoposto ogni atto di legge in corso per verificarne la compatibilità con il diritto europeo.

Nello stesso ordine di idee, anche per i referendum confermativi o abrogativi di leggi, in quanto meccanismi di produzione giuridica aventi rilevanza sull’efficacia delle leggi stesse, si pone l’identica necessità di verificarne la compatibilità con l’ordinamento europeo,sia con riferimento alla rilevata loro funzione rispetto all’efficacia delle leggi, sia con riferimento alle modalità della loro indizione, sia infine con riferimento ai loro esiti e quindi ai loro effetti sulla legislazione nazionale. 

Ciononostante, sinora tale esigenza non è stata avvertita, almeno per quel che concerne il nostro Paese, e neppure da parte delle Istituzioni europee vi sono segnali in tal senso.

Questo atteggiamento è forse da attribuirsi all’origine plebiscitaria dell’interpello popolare, un’origine improntata più all’interesse di chi gestiva il potere a suscitare consensi istintivi ed emotivi su di sé e sulle proprie leggi che all’interesse generale a conoscere il consapevole avviso della maggioranza dei cittadini. 

Ma al giorno d’oggi sembrerebbe il caso di rivedere funditus questa situazione, in quanto molte cose sono cambiate a livello di coscienza civica, che è molto più matura e perciò la conoscenza da parte dei cittadini dei meccanismi istituzionali o quantomeno la loro informazione al riguardo è mediamente alquanto ampia ed estesa: pertanto, l’interpello popolare non dovrebbe più affidarsi genericamente al buon senso del singolo votante ma dovrebbe essere formalmente presentato con precisi parametri di riferimento per i votanti.

Per i referendum confermativi o abrogativi delle leggi ordinarie i parametri dovrebbero essere rinvenuti nella Carta costituzionale e, essendo il nostro paese uno Stato membro della UE,  nell’ordinamento di quest’ultima;  lo stesso può dirsi per le leggi costituzionali  e per quelli di revisione costituzionale, come più diffusamente si vedrà nel successivo paragrafo 4.

 

2.- Lo strumento referendario e il diritto europeo.

 

Quanto sopra premesso in linea generale, soffermiamoci più in particolare sui rapporti tra lo strumento referendario e il diritto europeo.

L’ordinamento europeo non prevede il referendum popolare come mezzo di produzione giuridica per la conferma o l’abrogazione delle proprie norme, tuttavia il Trattato di Lisbona, che, come si sa, è costituito dal Trattato sull’Unione Europea (TUE) e dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), prevede la possibilità di un’iniziativa popolare di almeno un milione di cittadini appartenenti ad un numero significativo di Stati membri per ottenere dalla Commissione una proposta appropriata di un atto giuridico, non necessariamente normativo, inteso all’attuazione dei Trattati stessi.

E’ previsto anche il diritto di petizione esercitabile anche da un solo cittadino e sono previste forme di consultazione diretta da parte delle Istituzioni europee. Questo insieme di mezzi di espressione di volontà popolare conferma il ruolo rilevante riservato dai Trattati ai cittadini europei e alle loro espressioni di voto, anche con riferimento all’ordinamento nazionale . 

Inoltre, sin dall’inizio l’ordinamento europeo, una volta comunitario oggi unitario, ha ammesso implicitamente ed in via di prassi la validità nei propri confronti degli effetti dei referendum che si svolgono negli Stati membri. 

A parte quelli svoltosi nel passato, va ricordato, come emblematico, quello che sta per svolgersi in Inghilterra e che potrebbe sancire addirittura l’uscita di quello Stato dall’Unione: nonostante ciò nei suoi riguardi nessuna posizione di contrasto è stata presa da alcuna Istituzione dell’Unione, né si preannuncia. 

Sussiste, tuttavia, una condizione essenziale perchè un referendum nazionale sia legale dal punto di vista dell’ordinamento dell’Unione e cioè che in esso l’espressione del voto  sia libera e sia, a sua volta, espressione di un libero convincimento.      

Ciò si desume non solo dalle norme di principio del TUE, quali l’art.2 che ci ricorda come l’Unione si basi sui valori fondamentali della libertà e della democrazia o l’art.11 che, nel quadro dei principi democratici, ci ricorda il ruolo fondamentale del libero scambio di opinioni tra i cittadini europei e le loro associazioni rappresentative, ma anche dalla Carta dei diritti fondamentali della UE, le cui disposizioni hanno lo stesso valore giuridico dei Trattati, come espressamente dispone l’art.6, primo capoverso, del TUE.

Il che significa che gli Stati membri, i loro Governi e le loro Istituzioni in genere sono tenuti a rispettarle ed il mancato rispetto delle stesse implica le conseguenze caducatorie e/o sanzionatorie che si attagliano agli specifici atti e comportamenti violativi, al fine di riparare la lesione inferta alla legalità europea e, contemporaneamente, ripristinare la legalità dell’ordinamento nazionale. 

Ebbene, la Carta citata contiene una disposizione proprio in tema di libero convincimento ed è l’art.11, il cui paragrafo 1 recita testualmente come segue: “ Ogni persona ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte di autorità pubbliche e senza limiti di frontiera.” 

E’ una norma che sembra fatta apposta per verificare la legalità dei referendum nazionali, in particolare di quelli confermativi o abrogativi di testi di legge.

Come si fa, infatti, ad indire e gestire un referendum nazionale relativamente ad una legge da confermare o abrogare e a valutarne i risultati se non si è certi dell’integrale e assoluto rispetto di quella norma europea? 

Se non si è certi, cioè, che ciascuno dei votanti abbia avuto a disposizione il massimo delle informazioni ed idee  che si sono sviluppate intorno al quesito e alla materia che ne forma oggetto e che abbia potuto liberamente discuterne con altri cittadini e/o organismi rappresentativi.

E che tutto ciò è avvenuto senza alcuna ingerenza da parte delle autorità pubbliche. Si rifletta bene su questo passo della norma: esso esige che il cittadino non venga menomante influenzato, anche indirettamente, da prese di posizioni esplicite di chi ricopre una carica pubblica. Si badi bene, la norma dà per scontato che ciò possa avvenire anche nel contesto europeo, nonostante che i suoi Stati membri,in quanto tali, siano per definizione retti da regole e da autorità democraticamente impostate e le loro autorità siano, anch’esse per definizione, tenute ad astenersi da comportamenti intesi all’ omologazione delle idee e delle opinioni dei cittadini

Tutto, quindi, è predisposto per salvaguardare le richiamate libertà dei cittadino, in particolare quando devono votare per un referendum. Tuttavia, sembra voler dire la norma, qualcosa del genere potrebbe astrattamente accadere, anche in uno Stato democratico ma, ci dice sempre la norma, ciò non deve accadere e comunque,se accade, non possono che esservi conseguenze caducatorie e/o  sanzionatorie.

 

3.- L’esito del referendum sulle trivelle: dubbi di compatibilità col diritto europeo.

 

Per verificare quanto rilevato fin qui, prendiamo ad esempio quanto è accaduto in occasione del referendum c.d. “per le trivelle”. E’ accaduto, in particolare, che taluni esponenti del Governo in carica abbiano additato il referendum stesso al disprezzo popolare in quanto inutile e/o mera “bufala” e hanno indicato come unica o comunque migliore soluzione possibile quella dell’astensione,  e, come aggravante, non nel senso di recarsi al seggio e presentare scheda bianca ma addirittura nel senso di non recarsi proprio al seggio.

C’è che ha visto in tale comportamento gli estremi del reato per violazione della norma contenuta nell’art.98 D.P.R. 361 del 30 marzo 1957, espressamente richiamata per i referendum dall’art. 51 L. 352 del 25 maggio 1970, che punisce chi si “adopera” per l’astensione dei cittadini dal voto referendario. Al riguardo è stato obiettato che quella norma non si può applicare al caso specifico perché la stessa sarebbe riferita soltanto ai Sindaci ed ai componenti del seggio, il che è molto discutibile, in quanto che la norma sembra introdurre un divieto assoluto senza distinzioni tra questa o quella posizione soggettiva pubblica, agli effetti del divieto di “adoperarsi”e della connessa sanzione.

In ogni caso, la vicenda sembra configurare la fattispecie a cui fa riferimento il citato articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, in quanto nei descritti comportamenti dei membri del Governo, che è un’Autorità pubblica,  potrebbero essere ravvisabili gli estremi dell’ingerenza nel processo logico conoscitivo attraverso cui si forma l’opinione dei cittadini chiamati al voto referendario.

Né varrebbe obiettare che si è parlato a titolo personale e non come membro del Governo. In primo luogo, se così fosse stato, ciò avrebbe dovuto essere espressamente chiarito, specificato e motivato, ma anche se ciò fosse avvenuto, rimarrebbe pur sempre il fatto che una persona che riveste una carica di Governo deve esprimersi solo nei limiti consentitigli dall’adempimento delle sue funzioni, nelle quali certamente non rientra l’attività persuasiva nei riguardi dei cittadini per orientarli al voto in un senso o nell’altro.

In quanto potrebbe perciò ravvisarsi un turbamento della libertà di pensiero ed opinione dei cittadini chiamati al voto referendario, ascrivibile all’ingerenza di una pubblica Autorità, in contrasto con il precetto della Carta delle libertà fondamentali dell’Unione Europea. 

Resterebbe sempre da dimostrare, naturalmente, se ne sia rimasto inficiato o meno il risultato del referendum sotto il profilo del mancato raggiungimento del quorum necessario per la sua validità, nel senso che tale effetto negativo potrebbe essere dovuto solo per una parte allo spontaneo formarsi di un orientamento contrario all’abrogazione della norma oggetto della verifica referendaria e per un’altra parte, invece, al fattore di turbamento indotto da detta ingerenza, che potrebbe aver convinto più di taluno a non recarsi alle urne, per non porre in essere un comportamento autorevolmente rappresentato come inutile e poco intelligente. 

In ogni caso, quale che sia stata l’entità e l’estensione dell’effetto di disturbo, il fatto stesso che esso si sia verificato sembrerebbe di per sé sufficiente per ritenere il referendum in questione incompatibile col diritto europeo, nel suo svolgimento e nei suoi risultati. 

Che, a sua volta, ciò sia sufficiente a far giudicare gli esiti del referendum sulle trivelle illegittimi e quindi giudizialmente rimuovibili è senz’altro possibile ritenerlo in astratto, a livello di analisi “in vitro”, ma sarebbe certamente più interessante verificarlo in concreto, in un’aula di giustizia, nazionale e/o europea.

Comunque, una conferma indiretta che il referendum non era poi così inutile e “bufalesco”, come l’autorevole fonte andava dicendo ai cittadini alla vigilia del voto ci potrebbe provenire dal procedimento apertosi presso la Commissione  di Bruxelles su denuncia di talune associazioni ambientalistiche, secondo le quali la legge salvata dal mancato raggiungimento del quorum referendario non è affatto innocua dal momento che essa, a loro avviso, si discosterebbe  dalla normativa europea che disciplina la durata e l’estensione degli impianti di estrazione di gas e petrolio.

Se la Commissione desse seguito alla denuncia si potrebbe pervenire ad una procedura di infrazione a carico dell’Italia, tanto più imbarazzante se in quella sede venisse definitivamente evidenziato che la verifica referendaria proposta al riguardo è stata frustrata da un autorevole intervento inteso a dissuadere i cittadini dal recarsi alle urne.

E non meno imbarazzante sarebbe che in quella sede venisse constatato che le competenti Autorità italiane non hanno fornito ai cittadini parametri di riferimento tali da poter esprimere il voto referendario con idee chiare sulla compatibilità o meno con l’ordinamento stesso della legge oggetto del referendum. 

 

4.- Il preannunciato referendum sulla riforma costituzionale: dubbi di compatibilità col diritto europeo.

 

4.1.- Atteso quanto detto in precedenza, anche per il referendum avente per oggetto la recente legge di riforma costituzionale, che si terrà nel prossimo autunno, si pone la necessità della verifica di compatibilità col diritto europeo, in particolare con riferimento alle modalità di presentazione ed ai suoi contenuti.

Si è visto, infatti, che siffatta verifica è necessaria per tutte le norme dell’ordinamento interno ed a più forte ragione essa vale per le norme di rango costituzionale e per i loro meccanismi di produzione, tra i quali rientra, nel caso dell’Italia, il referendum confermativo delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale previsto dall’art.138 della Costituzione vigente.

Ciò in quanto l’assetto costituzionale di uno Stato membro deve rispondere a determinati requisiti di democraticità (Parte I,Titolo II del TUE) , che non solo dovevano sussistere al momento del suo ingresso dello Stato medesimo nell’Unione ma devono permanere integri a garanzia sua e dei suoi cittadini  e soprattutto a garanzia dell’Unione, degli altri Stati membri e dei loro cittadini.

Il venir meno, anche soltanto parziale, di tali requisiti, non solo pone in forse la legittimazione dello Stato a far parte dell’Unione ma può produrre un effetto disgregante del tessuto democratico unitario, ancor più di quanto si teme che possa avvenire a causa dell’uscita di uno o più Stati membri, che sia dovuta a scelte di convenienza  e non a mutamenti ideologici e/o politici. 

In questa logica, è interesse fondamentale dell’Unione e degli altri Stati membri che ciascuno Stato membro non introduca modifiche del proprio assetto costituzionale che possano produrre gli effetti distorsivi e disgreganti di cui si è detto.

E, per converso, sarebbe interesse fondamentale  dello Stato - che intenda apportare in sede parlamentare modifiche al proprio assetto costituzionale, in base al quale è stato ammesso nell’Unione, e procedere poi ad un referendum popolare per confermare la validità delle modifiche medesime - premunirsi, nell’una e nell’altra sede, di adeguati parametri di riferimento all’ordinamento dell’Unione, per verificare la compatibilità con lo stesso delle modifiche in progetto.

 

4.2.- Ed è proprio a causa della mancanza di detti parametri e di detta verifica che sembrano avere una certa consistenza i dubbi che da qualche parte sono stati manifestati in ordine alla legge di revisione costituzionale n.   del…, sulla quale si svolgerà il preannunciato referendum di autunno.

Tra i profili di dubbio rientrano quelli evidenziati  dal quotidiano “La Repubblica” di mercoledì 18 maggio 2016. E cioè:

• La fiducia riservata alla sola Camera elimina il controllo del Senato senza inserire altri contrappesi democratici. La corsia preferenziale per le leggi di programma aumenta il pericolo di uno strapotere del Governo che, col rischio del premio di maggioranza di cui alla nuova legge elettorale detta “Italicum”, potrebbe produrre l’effetto di un premierato assoluto;
• La riduzione a cento del numero dei senatori porta uno squilibrio tra i grandi elettori col rischio, aumentato con l’Italicum, che la scelta del Capo dello Stato finisca nella sfera di influenza dominante del Governo. Col quorum basato sui votanti il Capo dello Stato può essere eletto da un pugno di parlamentari;
• Col ridimensionamento del Senato, l’elezione parlamentare dei membri della Consulta e del Consiglio Superiore della Magistratura rischia di essere troppo condizionata dalla maggioranza di governo, che domina la Camera dei Deputati.

Dubbi sono stati posti anche nei riguardi della citata legge di riforma elettorale: eccessiva concentrazione di potere nelle mani della maggioranza, col rischio che dal bipolarismo si passi al partito unico; il delinearsi di un premeriato forte che ridimensioni di fatto il ruolo del Colle; soglia dei consensi per ottenere il premio di maggioranza troppo bassa (40%), che, unitamente al divieto delle coalizioni e all’attribuzione del premio ad una sola lista, porta al governo del partito unico, che ha tristi precedenti, in Italia ed in Europa (da “La Repubblica” del 19 maggio 2016)

Si tratta, nel complesso, di campanelli d’allarme di una certa entità, anche sotto il profilo della compatibilità comunitaria di dette norme, ma l’obiettività di informazione impone di far presente che non sono mancate, da altre parti, argomentazioni intese a confutare, almeno in parte, i dubbi esposti o quantomeno a compensarli con gli aspetti vantaggiosi delle due leggi in questione. (Lo stesso quotidiano “La Repubblica” , molto opportunamente, evidenzia non solo i qui citati argomenti del “no” ma anche quelli provenienti dal fronte del “sì”).

Ad ogni modo, va precisato che le problematiche suscitate dalle due leggi non formano oggetto della presente analisi, la quale, in coerenza con quanto sin qui dedotto, si concentra sul referendum confermativo avente per oggetto la legge di riforma costituzionale e la sua compatibilità con l’ordinamento europeo.

Ai fini della valutazione di detta compatibilità, assume particolare rilevanza il solo fatto della sussistenza di problematiche di così elevato spessore quali quelle sopra richiamate: ne deriva, infatti, che i cittadini vengono chiamati ad esprimere il loro voto, determinante, sull’introduzione o meno di profondi mutamenti del nostro attuale assetto costituzionale, e quindi su  mutamenti che di certo non possono lasciare indifferenti l’Unione Europea e gli altri Stati membri.

Si tratta, quindi di un interpello popolare di estremo rilievo, che va analizzato con molta attenzione anche a voler prescindere dalla questione se sia legittima la sua richiesta in quanto presentata da deputati di un Parlamento eletto con l’applicazione di una legge (il c.d. “porcellum”, successivamente dichiarata incostituzionale dalla Consulta.

      

3.- Ai fini dell’analisi, la compatibilità con l’ordinamento europeo va verificata  con riferimento alle modalità con cui si sta pervenendo all’indizione del referendum di cui trattasi.

Sotto questo profilo, va preso innanzitutto in considerazione il quesito referendario, il cui testo è stato così formulato  dal competente Ufficio centrale della Cassazione: “Approvate il testo della legge costituzionale concernente disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.88 del 15 aprile 2016?” 

E scusate se è poco, verrebbe fatto di dire, a prima vista.

In effetti, è obiettivamente un quesito di estrema complessità non tanto nel suo insieme, che  è la risultante di un’elencazione delle finalità delle norme su cui votare, bensì nella prospettazione  e quindi nella comprensibilità dei significati costituzionali delle innovazioni relative alle singole tematiche: una comprensibilità cui, in mancanza di adeguati parametri di riferimento,  è scarsamente di ausilio anche il confronto con le norme attuali, via via richiamate dagli articoli della nuova legge.

Ad esempio, anche nel caso dell’abolizione del CNEL, che è apparentemente la tematica più semplice, il confronto tra la norma attuale che lo istituisce e ne disciplina le competenze e quella su cui votare, che abroga la precedente, rende evidente la finalità dell’abolizione dell’organismo enunciata nel quesito, ma certamente non consente al cittadino di comprendere non solo le possibili ragioni dell’abolizione, ma soprattutto il significato e gli effetti costituzionali dell’abolizione stessa.

Ora, per quel che concerne l’approfondimento delle motivazioni politiche, si può convenire sull’esistenza di un dovere civico per il cittadino stesso di informarsi ed anche di formarsi un’opinione al riguardo, fermo restando quanto fatto presente al paragrafo 2 in merito alla protezione delle relative libertà, garantite dal diritto europeo. 

Invece, per la comprensione di come la soppressione del CNEL si ripercuote sull’assetto costituzionale complessivo sarebbe stato necessario inserire nel quesito uno o più appositi parametri di riferimento, che orientassero il cittadino votante sulla diversa strutturazione e collocazione delle funzioni che il Costituente originario aveva affidato all’organismo o sulla sopravvenuta cessazione delle esigenze al cui soddisfacimento quelle funzioni erano mirate.

Dire, come si usa in questi giorni, che il CNEL non ha mai funzionato e quindi era inutile sin dall’inizio, è giuridicamente incomprensibile, politicamente imbarazzante e sul piano logico prova troppo perchè chi deve votare potrebbe chiedersi se il fatto che il CNEL non abbia mai funzionato non possa forse dipendere da ostacoli volutamente frapposti dalle maggioranze politiche all’esercizio neutrale e indipendente del mandato a suo tempo affidatogli, nel contesto degli equilibri istituzionali.

Altrettanto ingiustificata è l’assenza di parametri di riferimento all’ordinamento comunitario, della cui rilevanza e necessità si è detto in precedenza, su un piano generale: siamo proprio certi che la definitiva scelta se lasciare o meno in vita il CNEL e le sue funzioni sia del tutto irrilevante agli effetti della corretta e proficua convivenza del nostro Paese col contesto dell’Unione europea e con gli altri Stati membri?

Un timido tentativo di inserire nel quesito dei parametri di riferimento costituzionale è rinvenibile, forse, nella tematica afferente alla riforma del Senato che viene presentata sotto le sembianze del “superamento del bicameralismo paritario”.  Bene si è fatto ad abbandonare la formula del superamento del bicameralismo “perfetto”, posto che sarebbe stato veramente singolare presentare l’innovazione come intesa a migliorare qualcosa già perfetta per definizione..

La formula del superamento del bicameralismo “paritario” è indubbiamente tale da sottoporre  al cittadino uno spunto di ordine costituzionale per votare si o no al ridimensionamento del Senato e delle sue funzioni. Ma di uno spunto si tratta e non basta per orientare compiutamente il votante  verso l’una piuttosto che verso l’altra soluzione, in quanto insufficiente a rendere l’idea dei miglioramenti in termini di garanzie costituzionali che deriverebbero da detto ridimensionamento dopo settanta anni in cui, comunque, un bel pò di dette garanzie il sistema paritario lo ha fornito.

Allora, quali sono queste nuove garanzie cui il superamento mira? Al riguardo il quesito non offre alcun parametro di riferimento costituzionale e tanto meno di riferimento comunitario.

Per la verità, anche le ragioni messe in evidenza dai sostenitori del “sì”fanno pensare più a motivi di “snellimento” delle garanzie che di miglioramento delle stesse. Essi si limitano, infatti ad addurre che per il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento può bastare la sola Camera e non c’è bisogno di passare per il Senato senza che la democrazia ne soffra perché mai in fatto di fiducia il Senato ha espresso una maggioranza diversa da quella della Camera. Inoltre, soggiungono, per molte leggi il passaggio sarà limitato alla sola Camera e così non si raddoppiano i tempi per la loro approvazione. 

In realtà, a ben vedere, in tutto questo v’è un rafforzamento dell’Esecutivo, tanto più che per le leggi di programma  la Camera, cui le leggi stesse sono riservate, ha soli 90 giorni per la discussione. 

Sul versante della compatibilità con l’ordinamento europeo non si può dire che il diritto dell’Unione privilegi il bicameralismo, tanto più che molti Stati membri hanno Parlamenti monocamerali.

Tuttavia, neanche si può dire che l’ordinamento europeo consideri il bicameralismo un’anomalia o un assetto rappresentativo meno garantistico del monocameralismo.

Tanto è vero che il protocollo n.1 annesso al Trattato di Lisbona ed avente per oggetto il ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione Europea, all’art.8 è previsto che quando il sistema parlamentare nazionale non è monocamerale le disposizioni degli articoli precedenti, intese a coinvolgere i Parlamenti nazionali nell’attività legislativa dell’Unione, si applicano alle camere che compongono il sistema stesso, dal che risulta che il diritto dell’Unione non considera il doppio passaggio dei suoi progetti legislativi in un Parlamento nazionale un appesantimento e tanto meno una sorta di minor garanzia, contrariamente a quanto in Italia è ora di moda sostenere.

Quanto alla finalità di ridurre il numero dei parlamentari, riesce alquanto arduo comprenderne la ratio dal punto di vista costituzionale, cioè non si comprende perché un minor numero di rappresentanti del popolo sia più garantistico di un numero maggiore, tanto più che la riduzione concerne solo il Senato e non anche la Camera. Se poi si tratta di risparmiare, la finalità della riduzione va ad appiattirsi su quella del contenimento dei costi delle istituzioni. 

Riguardo a quest’ultima finalità, si tratta certamente di una misura lodevolissima dal punto di vista finanziario e contabile, ma non se ne vede il fondamento di ordine costituzionale e tanto meno un fondamento di origine comunitaria.

Evidenti, infine, i significati e gli effetti costituzionali della revisione del Titolo V della parte V della Costituzione, per quel che concerne la soppressione delle Province.  Molto meno evidenti per quanto attiene al depotenziamento delle Regioni, tanto più incomprensibile  perché incoerente con il ruolo attribuito alle Regioni stesse agli effetti della composizione del Senato. Inoltre, il rafforzamento del potere centrale a danno delle autonomie, anche sotto il profilo dei finanziamenti, presenta aspetti di dubbia compatibilità con l’ordinamento della UE, che è favorevole alle autonomie e privilegia il principio di sussidiarietà, in base al quale il potere va esercitato il più vicino possibile agli interessi da tutelare.  

Quindi, c’è da dolersi che per questi aspetti manchino, nel quesito referendario, parametri di riferimento costituzionali che consentano di valutare appieno le differenze tra l’attuale e il nuovo che si va a creare, nonché parametri di riferimento al diritto europeo, che consentano di verificare in concreto le incompatibilità sopra evidenziate.

 

4.4.- L’impostazione del referendum ed il quesito referendario hanno attirato parecchie critiche anche per il fatto che sottopongono ad un unico voto un insieme di tematiche distinte e per le quali vi può essere un valutazione differente delle innovazioni da parte del medesimo soggetto.

Di qui il formarsi di due schieramenti, uno favorevole al c.d. spacchettamento e l’altro contrario allo stesso. Per questo aspetto non può che richiamarsi quanto rilevato in precedenza (cfr.par.2) a proposito della tutela della libertà di voto.

Ed infatti, se un soggetto è convinto della validità delle modifiche relative ad una delle tematiche contenute nel quesito e della non validità di quelle relative alle altre è ciononostante costretto a votare anche in favore di quelle, non disponendo che di un’unica manifestazione di voto: questo è certamente in contrasto con i richiamati principi di diritto europeo e potrebbe formare oggetto di doglianze coinvolgenti l’intera procedura referendaria.