LA LEGGE 443/01 HA RAGGIUNTO IL SUO OBIETTIVO?

Il programma delle Grandi Opere attraverso le delibere CIPE di attuazione, gli esiti del controllo e la pianificazione UE (*) (**)

Autore: Dott.ssa Paola Servili

  

(*) Testo rielaborato della tesi presentata dall’A. per il conseguimento della Laurea presso l’Università “La Sapienza” di Roma, Facoltà di Economia, Cattedra di Statistica Sociale. Anno Accademico 2013-2014, Relatore: Professoressa Alessandra De Rose.

(**) Foroeuropa richiama l’attenzione sull’attualità dell’argomento e della domanda contenuta nel titolo, soprattutto alla luce dei fatti, che di recente hanno interessato il settore delle infrastrutture, e dei tagli preannunciati dal Governo nei riguardi del settore stesso, ma anche alla luce della pianificazione strategica dell’Unione Europea.

 

 SOMMARIO:

1.Introduzione. 2. Quadro normativo di riferimento. 2.1. Normativa e pianificazione europea. 2.2. Normativa italiana dalla legge n.443 del 2001 al D.L. 201 del 2011. 2.3. La programmazione economica e finanziaria dal DPEF 2002-2006 al DEF 2012. 3. Le delibere del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) di attuazione del programma delle grandi infrastrutture: dalla delibera n.121 del 2001 alla delibera n.126 del 2012. 4. I tempi di pubblicazione delle delibere CIPE quale elemento di ritardo. 5. I controlli della Corte dei Conti: 5.1 Le ricusazioni di visto a delibere del CIPE; 5.2 Le osservazioni sulle opere della Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione. 6. Conclusioni.

 


  1. Introduzione

La modernizzazione del nostro paese è un argomento che da alcuni decenni è fonte di dibattito parlamentare, politico e accademico.

Per il raggiungimento di un concomitante livello di sviluppo con gli altri paesi europei è necessario che il territorio italiano venga dotato di infrastrutture che possano favorire la competizione internazionale.

La particolare struttura morfologica dell’Italia ha creato e continua a creare crescenti disuguaglianze anche a livello interno.

Il divario di sviluppo e di industrializzazione delle diverse regioni italiane ha incentivato i flussi migratori sia interni che verso l’estero.

L’ambizioso programma di ammodernamento che i governanti hanno prefigurato per il nostro paese, è stato avviato, con una promessa di massimo impegno economico, nel 2001, con l’emanazione della legge 443/01 cosiddetta “legge obiettivo”.

Il Governo ha ricevuto la delega al fine di individuare “le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale……operata a mezzo di un programma…...inserito nel Documento di programmazione economica-finanziaria, con l’indicazione degli stanziamenti necessari per la loro realizzazione. Nell’individuare le infrastrutture e gli insediamenti strategici…...il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale..…..il programma è approvato dal CIPE entro il 31 dicembre 2001”[1].

A seguito della delega, il Governo è stato autorizzato ad emanare uno o più decreti legislativi finalizzati alla celere esecuzione delle opere individuate nel predetto programma, anche in deroga alle norme sugli appalti, definiti nella legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.i.

E’ stata elaborata, dal Governo, una articolazione di quelle strutture che avrebbero avuto una “corsia preferenziale” nel Programma delle infrastrutture strategiche. Le categorie che avrebbero dovuto subire una accelerazione riguardavano grandi comparti, in particolare: il sistema MO.S.E., il Ponte sullo stretto di Messina, il riassetto dei sistemi ferroviario, stradale ed autostradale, i sistemi urbani e metropolitani con uno specifico interesse per le opere connesse all’EXPO 2015, alla rete metropolitana campana e ai sistemi idrici.

Lo studio si propone di verificare, tramite la puntuale ricostruzione delle norme varate ad hoc, delle procedure innovative utilizzate e delle deroghe alla legge sugli appalti pubblici, nonché delle delibere CIPE di attuazione al Programma, se è stato raggiunto l’obiettivo di dotare il nostro Paese di infrastrutture moderne, equamente distribuite sul territorio nazionale, ovvero sia prevalsa la logica della “distribuzione a pioggia” (male endemico), delle scarse risorse a disposizione.

L’analisi è condotta, anche, attraverso la descrizione dei risultati delle rigorose indagini compiute dalla Corte dei Conti su opere di grande interesse mediatico.

 


 

  1. Quadro normativo di riferimento

2.1. Normativa e pianificazione europea

Alla fine del 2000, il processo di pianificazione della rete trasportistica a livello europeo, ha visto l’Italia, dapprima esclusa dalle grandi direttrici geoeconomiche ma ha, poi, ottenuto il riconoscimento su scala europea, del ruolo di nodo strategico verso il Mediterraneo, con l’approvazione di 4 “corridoi” di penetrazione nel suo territorio.

2.1.1 Nella decisione del Parlamento europeo n. 884/2004/CE del 29 aprile 2004[2] sono rappresentati gli orientamenti della comunità europea sullo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T). Viene tracciato il “master plan” delle infrastrutture dei trasporti dell’Unione Europea, nel quale vengono inclusi i “corridoi” che attraversano il territorio italiano:

- “corridoio 1” Berlino-Verona-Bologna-Roma-Napoli-Reggio Calabria-Palermo;

- “corridoio 5” Lisbona-Lione-Torino-Milano-Trieste-Kiev;

- “corridoio 8” Bari-Mar Nero

- “corridoio dei due mari” asse Rotterdam-Genova;

 

I corridoi europei

Corridoi Europei

 

2.1.2 Aspetti innovativi della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici sono presenti nelle due direttive del Parlamento europeo, lan.2004/17CE[3] e la n. 2004/18/CE[4] del 31 marzo 2004, alle quali, gli Stati i devono adeguarsi[5].

2.2 Normativa italiana

2.2.1 Le legge 443, emanata nel 2001 per snellire le procedure di appalto dei lavori pubblici e raggiungere, in tempi accettabili, quello sviluppo infrastrutturale che avrebbe permesso al nostro paese di non essere escluso da quei “corridoi”, per il movimento delle merci e delle persone, che l’Unione Europea ha disegnato, detta, a tal fine, precisi principi e criteri direttivi ai quali i decreti legislativi si dovevano attenere e che riguardavano principalmente: la disciplina della tecnica di finanza di progetto per finanziare e realizzare le infrastrutture anche con il contributo di fondi privati; la definizione delle procedure da seguire con stringenti tempi di approvazione dei progetti preliminari/definitivi; la risoluzione delle interferenze con servizi pubblici e privati; l’attribuzione al CIPE della valutazione delle proposte dei promotori, di approvazione dei progetti e di vigilanza sulla esecuzione degli stessi.

Al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti è stato demandato il compito di curare le istruttorie, di formulare le proposte e di assicurare il supporto all’attività del CIPE, avvalendosi della Struttura Tecnica di Missione (STM) all’uopo costituita. I lavori devono avvenire con gara ad evidenza pubblica, nel rispetto delle direttive dell’Unione Europea, e con affidamento ad un unico soggetto contraente generale o concessionario.

La normativa in questione prevede, tuttavia, una serie di deroghe alla vigente disciplina in materia di aggiudicazione di lavori pubblici e la massima flessibilità nell’adozione dei pertinenti strumenti giuridici, per un contenimento dei tempi di realizzazione delle opere.

2.2.2 Si sono poi succedute varie disposizioni normative, a cominciare dalla legge 166 del 2002, che ha affidato l’approvazione dei progetti ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sentiti il CIPE e gli altri soggetti interessati ed apportato modifiche anche in tema di programmazione economica e finanziaria delle opere.

Altre disposizioni in materia sono contenute nei seguenti atti legislativi: D.Lgs. n.190 del 2002, L. n.350 del 2003, D.Lgs. n.189 del 2005, D.L. n.273 del 2005, L. n.266 del 2005, D.Lgs. n.163 del 2006 e s.m.i. (Codice dei contratti pubblici), D.L. n.112 del 2008, Legge finanziaria per il 2010, i D.L. n.40 e 78 del 2010 ed infine il D.L. n.201 del 2011.

2.2.3 I citati testi normativi hanno apportato alla materia elementi di rilievo amministrativo o in tema di programmazione economico-finanziaria delle opere strategiche.

Tra le innovazioni di particolare rilievo v’è l’inserimento nel Programma di due tipi di opere di dubbia attinenza ai principi ed alle finalità su cui esso si basa. In particolare, nel Programma sono stati ricompresi anche il “Piano di messa in sicurezza degli edifici scolastici”[6] a cui sono riservate, dalla legge 24 dicembre 2003 n.350, risorse non inferiori al 10% di quelle rese disponibili dall’art. 13 della legge 166/02[7], ed interventi a favore di immobili destinati alla sicurezza strategica dello Stato nonché opere “la cui rilevanza culturale trascende i confini nazionali”.

Il riconoscimento della “strategicità” di questi due progetti, anche se molto importanti, sia sul piano politico che della sicurezza, ha sollevato numerose critiche sull’opportunità di tale scelta.

2.2.4 Il D.Lgs. 189/2005 ha previsto la nomina di commissari straordinari, col compito di seguire l'andamento delle opere e di provvedere alle opportune azioni di indirizzo e supporto promuovendo le occorrenti intese tra i soggetti pubblici e privati interessati. Nell'espletamento delle suddette attività, e nel caso di particolare complessità delle stesse, il commissario straordinario può essere affiancato da un sub-commissario.

2.2.5 Va segnalata, inoltre, la legge finanziaria per il 2010, la quale, all’art. 2 commi 232-234 ha stabilito che, sussistendo determinate condizioni, specifici progetti prioritari[8] possano essere autorizzati all’avvio del progetto definitivo per “lotti costruttivi” e non per “lotti funzionali” come prevedevano le norme antecedenti.

Al riguardo si osserva che nel 2° Documento di Programmazione economica finanziaria, del luglio 2004, era chiaramente sostenuta una offerta infrastrutturale non fatta di segmenti, ma costituita da una rete organica, un vero sistema territoriale. Con il lotto costruttivo, questa idea di network viene meno, si torna a concedere finanziamenti a pioggia per realizzare la “porzione” di infrastruttura individuata quale “lotto costruttivo”, non più funzionale, ovvero utilizzabile autonomamente, ma ugualmente finanziabile dal CIPE, purché il costo del lotto non sia inferiore al 10% del costo dell’intera opera.

 

  1. 3 La programmazione economica finanziaria: DPEF, DFP e DEF

Il Programma delle Grandi infrastrutture[9], deve essere inserito, ai sensi: della legge 443 del 2001 e dell’art. 13 della legge 166/02[10] nel Documento   di programmazione economico-finanziaria[11]; dell’art. 10 della legge 196/2009 nella Decisione di Finanza Pubblica; dell’art. 2 della legge 39/2011 nel Documento di Economia e finanza, diventandone parte integrante.

Di seguito vengono segnalati i principali elementi di novità presenti in ognuno di essi.

2.3.1 Il Documento di programmazione economica e finanziaria 2002-2006 ha previsto iniziative di politica economica riguardanti la realizzazione del programma di opere pubbliche ritenute strategiche per lo sviluppo e la modernizzazione del paese ed ha prodotto una stima complessiva del programma, con previsione di finanziamento al 50% a carico del bilancio pubblico e per il 50% mediante ricorso al project-financing[12] [13].

2.3.2 Nei DPEF 2003-2006 e 2004-2007 vengono individuate, nell’ambito delle 127 opere incluse nel programma delle infrastrutture strategiche, le opere che, per incisività e rilevanza sul territorio, rappresentano gli interventi chiave della strategia di governo, e le 91 opere (incluse nel programma), potenzialmente attivabili nel triennio di riferimento.

2.3.3 Nel DPEF 2005-2008 viene introdotto il documento “Programmare il territorio, le infrastrutture e le risorse” redatto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale vengono segnalati gli interventi “nuovi” da inserire nel documento di programmazione economica, i quali, complessivamente, costituiscono un costo aggiuntivo di 5.387 milioni di euro, con una previsione di spesa di circa 2.000 milioni di euro a carico della “legge obiettivo”.

2.3.4 Nel documento allegato al DPEF 2006-2009 viene evidenziato come il progetto delle “autostrade del mare” faccia parte del “Master plan” dell’Unione Europea e rappresenti la più rilevante iniziativa ambientalista di coinvolgimento dei principali attori del trasporto. Nel documento, si fa inoltre il punto dello stato di attuazione del Programma, sottolineando le criticità incontrate nell’attuazione ed evidenziandone l’impatto macroeconomico.

2.3.5 Con l’allegato “opere infrastrutturali” al DPEF 2008-2012, si procede all’ulteriore aggiornamento del “Programma Infrastrutture Strategiche (PIS) - 6° documento di programmazione economica e finanziaria – Programmare il territorio, le infrastrutture, le risorse”. Il costo aggiornato delle infrastrutture deliberate dal CIPE ammonta a 115.549 milioni di euro, ma non coincide con il costo previsto nelle specifiche delibere degli interventi, il differenziale si aggira sugli 8 milioni di euro, dovuto in gran parte ad aumenti di costo.

Il costo del Programma subisce un ulteriore aggiornamento passando da 173.402,395 a 174.229,591 milioni di euro.

Le residue necessità finanziarie, esposte nel documento, ammontano a circa 124 miliardi di euro da reperire nei successivi 5 anni.

Per far fronte alle criticità riscontrate nell’attuazione del programma, e per sbloccare i cantieri, viene prospettata la possibilità di ricercare nuove forme di finanziamento, alternative all’accollo alla finanza pubblica, con il ricorso a forme di Partenariato Pubblico Privato (PPP)[14]. Non viene sottovalutata, tuttavia, la rischiosità dei progetti realizzati in partenariato, già evidenziata da EUROSTAT.

2.3.6 Nel DPEF 2010-2013 vengono sottolineate due problematiche: la particolare situazione congiunturale caratterizzata dalla crisi e la persistenza di vecchi vincoli. Nonostante ciò, viene confermato in oltre 116 miliardi di euro il valore delle infrastrutture sottoposte al vaglio del Comitato, ai fini dell’approvazione del progetto e/o del finanziamento (c.d.“perimetroCIPE”).                                                                                          

2.3.7 Nella Decisione di Finanza Pubblica (DFP) 2011-2013 è presente l’aggiornamento del Programma, il cui costo complessivo si evolve da 233 a 239 miliardi di euro, mentre le disponibilità variano da 92 a 104 miliardi di euro.

 


 

  1. Le delibere del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) di attuazione del programma delle grandi infrastrutture: dalla delibera n.121 del 2001 alla delibera n.126 del 2012

3.1 Con la delibera n. 121 del 21 dicembre 2001, il CIPE approva il “1° programma delle infrastrutture strategiche[15] .

Nello schema di programma, elaborato sulla base di un’attenta verifica delle esigenze del Paese, è emersa l’esigenza di destinare al Mezzogiorno una quota di risorse in misura pari al 45% degli investimenti complessivi.

Lo schema, oggetto di approfondito esame nelle riunioni preparatorie del Comitato, ha portato a comporre la seguente articolazione:

  • Sistema valichi; Corridoi longitudinali plurimodali (padano; Tirreno-Brennero; tirrenico-Nord Europa; adriatico; dorsale centrale); Sistema Mo.se; Ponte sullo Stretto di Messina; Corridoi trasversali dorsale appenninica; Piastra logistica euromediterranea della Sardegna; Hub portuali, interportuali e allacciamenti ferroviari e stradali grandi hub aeroportuali; Sistemi urbani; Schemi idrici, concernenti interventi per l’emergenza nel Mezzogiorno continentale ed insulare; Piano degli schemi irrigui; Piano degli interventi idro-geologici prioritari; Piano degli interventi nel comparto energetico; Piano degli interventi nel comparto delle telecomunicazioni; Sistema informativo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti mirato all’attuazione del programma.

Il 1°programma delle infrastrutture strategiche presenta un costo complessivo delle 127 opere in esso incluse (al netto dei piani dei comparti energetico e telecomunicazioni, per i quali sono previsti investimenti privati fi notevole entità ) di 125.858,300 milioni di euro, a fronte di una disponibilità di 11.866,372 milioni di euro..

3.2 Alla “manovra di accelerazione del Programma di infrastrutture strategiche del Mezzogiorno” vengono riservati 1.130 e 637,5 milioni di euro rispettivamente dalle delibere 19/2004 (recati dalla legge 350/03) e 34/2005 (riservati dalla legge 311/04) sui fondi FAS (Fondo aree sottoutilizzate[16]).

Per l’assegnazione dei fondi, il CIPE ha redatto, sulla base di indicatori complessi, che hanno tenuto conto anche dello stato di progettazione dell’opera, una graduatoria degli interventi ai quali il finanziamento può essere concesso, con la riserva di diversa destinazione del finanziamento, in presenza di circostanze tali da compromettere, per qualcuno di questi interventi, il rispetto delle previsioni di spesa formulate[17].

Facendo ulteriori “rastrellamenti” e storni di risorse già destinate genericamente da diverse leggi ad interventi della “legge obiettivo”, vengono assegnati i finanziamenti alle infrastrutture presenti nella graduatoria stilata dal CIPE, con l’obbligo di sottoporre le istruttorie al Comitato entro una data prefissata, pena il definanziamento[18].

3.3 A tale riguardo, la relazione di Paolo Emilio Signorini[19], in un convegno nel 2010, sottolinea le difficoltà presenti nella realizzazione delle opere: In Italia non esistono autorevoli avvocati difensori della spesa in conto capitale, in grado di assicurare, dopo l’approvazione progettuale, il finanziamento, l’esecuzione e la gestione delle opere. A fronte di pur cospicui stanziamenti di risorse, i fondi tendono ad essere rimodulati, ridotti e definanziati, senza un reale dibattito e una consapevolezza degli effetti sulla crescita e la competitività del sistema. Questo, a lungo andare, crea scetticismo nei confronti delle opere pubbliche, per cui si rischia di credere che le opere non si fanno perché la maggioranza non le vuole, mentre è solo la volontà di farle che latita.”[20]

Questi spunti critici trovano sostanzialmente riscontro nelle delibere CIPE che si sono occupate del programma dal 2005 al 2012 (e cioè le delibere nn.19/2004, 34/2005, 3/2005, 75/2005,75/2006, 130/2006, 14/2007, 50 e 107 del 2008, 51 del 2009,81 del 2010 e 126 del 2012), pur non mancando le stesse di fare il punto sull’attuazione del programma e delle criticità che vi si oppongono, con particolare riferimento alle difficoltà di finanziamento e, talvolta, anche alla necessità di definanziamenti o di revoche dei finanziamenti già concessi.

3.5 Di ciò si hanno significative conferme nelle due delibere del 2006. In quella n.75 del 29 marzo 2006, il CIPE effettua una ricognizione delle risorse disponibili sul Programma delle infrastrutture strategiche, recate da diverse leggi. Nella tabella 1 della delibera in argomento, vengono dettagliati gli stanziamenti previsti dalla legge finanziaria 2006, con la ricostruzione delle risorse allocabili dal Comitato. Il residuo disponibile ammonta a 98,953 milioni di euro, per un volume di investimento attivabile di 1.106,847[21] milioni di euro.

La tabella 3.1 della medesima delibera, propone un elenco di interventi FAS (Fondo Aree Sottoutilizzate), destinati al definanziamento.

  • Nell’altra delibera, del 2006, la n.130 del 6 aprile di quell’anno, il CIPE effettua un atto ricognitivo di tutte le opere che sono state incluse nel Programma, sia su richiesta delle Regioni che di altri organi, e compone un nuovo prospetto che va a sostituire l’allegato 1 della delibera 121/2001. Dal nuovo prospetto si evince che il “costo del programma” raggiunge i 173.402,395 milioni di euro, ma, si precisa che, detto importo, “non rappresenta un preciso impegno di spesa”. IL CIPE, inoltre, riconosce che la crescita del valore del Programma, è di circa il 38% dovuto all’inserimento di nuove opere proposte dalle Regioni e dall’avanzamento della progettazione di quelle già presenti, che migra dalla fase di studio di fattibilità, alla fase di progettazione preliminare o definitiva. Queste progressioni, comportano l’aggiornamento dei costi per il diverso grado di progettazione o di maggior costo delle materie prime.

La delibera rileva, poi, che il 48% circa delle assegnazioni del Comitato, hanno riguardato l’approvazione dei progetti e l’assegnazione di risorse per interventi riguardanti ferrovie e metropolitane. Ciò conferma la volontà politica del perseguimento di finalità, che mirano al superamento della modalità, quasi monopolistica, del trasporto su strada.

Viene inoltre chiarito che, per interventi complessi, quali il MO.S.E. e il Quadrilatero Umbria-Marche, sono state assegnate risorse afferenti a lotti funzionali, realizzabili nell’esercizio finanziario cui è stato imputato il contributo, per evitare l’immobilizzo delle risorse.

3.7 Nella delibera n.14/2007 viene evidenziato il divario, sempre più ampio, tra il costo delle opere (da ultimo definite nella delibera 130/06) e il fabbisogno, in termini di risorse concretamente disponibili.

E’ riconosciuto al Comitato per la programmazione economica il potere di revoca sulle assegnazioni di contributi, disposte a valere sulle risorse destinate all’attuazione del Programma, che non abbiano ancora concretizzato un’obbligazione giuridicamente vincolante,. E’ demandato al Ministro delle infrastrutture l’onere di segnalare, tempestivamente, le ipotesi sopra previste per la revoca del contributo.

  • In tale contesto, le delibere n.50 e 107 del 2008 vanno segnalate soprattutto per lo specifico aspetto che, con esse, il CIPE ha disposto, su proposta del Comitato di coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, la sperimentazione del monitoraggio finanziario ai fini della sicurezza, della prevenzione e della repressione della criminalità, su una tratta della linea C della metropolitana di Roma.
  • Sostanzialmente ricognitive degli interventi da finanziare e delle risorse disponibili o reperibili a tal fine sono le delibere n.51 e 52 del 2009. In quest’ultima, la copertura finanziaria del programma delle grandi opere, viene in 66.891,502 milioni di euro e le relative fonti sono le seguenti:

- 14.092,785 derivano da assegnazioni della “legge obiettivo” ( 21%)

- 26.996,559     “         da altre risorse pubbliche (40,5%)

- 25.802,158     “         da risorse private (38,5%)

Nella delibera viene posta particolare enfasi nell’affermare che, opere quali il MO.S.E. di Venezia, l’autostrada Salerno-Reggio Calabria e gli schemi idrici di Basilicata, Puglia e Sardegna hanno raggiunto uno stato di avanzamento dei lavori che si aggira tra il 70 e il 90%, tuttavia, hanno bisogno di ulteriori finanziamenti. Due interventi da avviare, ritenuti fondamentali per lo sviluppo del Mezzogiorno sono: il Ponte sullo Stretto di Messina e l’asse ferroviario Napoli-Bari.

3.11 Nella deliberazione n. 81 del 2010 viene evidenziato il seguente stato di avanzamento delle opere incluse nel cosiddetto “perimetro CIPE”(21) suddiviso per finanziamenti assegnati:

Stato di avanzamento delle opere strategiche al 2009

(in milioni di euro)

Stato di avanzamento delle opere stratigiche al 2009

Come si evince dal prospetto, per gli interventi nei quali sono intervenute le assegnazioni deliberate dal CIPE, il finanziamento programmatico ammonta a 130.746,91 milioni di euro, ma di questi solo 67.000 milioni di euro circa hanno la copertura finanziaria[22].

Rapportando lo stato di avanzamento dei lavori, alle assegnazioni programmatiche del PIS (Programma Infrastrutture Strategiche), che nell’8° allegato infrastrutture risulta pari a 233.144 milioni di euro, il quadro che ne scaturisce è sconfortante. Dopo quasi 8 anni dall’emanazione della legge 443/01, che avrebbe dovuto dare un forte impulso all’avvio e alla realizzazione di opere ritenute fondamentali per lo sviluppo del Paese, gli interventi completati o in esercizio non raggiunge l’1% , considerando anche quelli in collaudo e ultimati, si ottiene il deludente risultato del 3% circa.

Dal prospetto emerge che, una percentuale consistente di opere (circa il 28%), è ancora nella fase progettuale prodromica alla gara di appalto.

Un po’ più elevate sono le percentuali di ultimazione dei lavori, se rapportate alle opere incluse nel solo “perimetro CIPE”, tuttavia, la percentuale di infrastrutture terminata, resta molto bassa (circa il 5%).

 

Grafico: Stato di avanzamento delle opere strategiche in Italia nel 2009

 

Per quanto riguarda il sud, il quadro non si discosta molto da quello nazionale per le infrastrutture in stato di completamento, esercizio, collaudo e ultimazione. Preoccupante è, invece, rilevare che non c’è una percentuale rimarchevole di opere, come nel resto del Paese, con livelli di progettazione almeno in fase primordiale (28,05% in Italia contro il 6,75% nel sud).

Grafico: stato di avanzamento delle opere strategiche al Sud nel 2009

 

  • La delibera 136 del 2012 propone, nella Tabella 1, lo stato di avanzamento delle opere del PIS al giugno 2012:    

(milioni di euro)

Stato di avanzamento delle opere

Le opere ultimate, in collaudo e in esercizio sono appena il 4% dopo 10 anni dall’avvio delle procedure della legge obiettivo.

Percentuali consistenti si ravvisano, soItanto, nella fase di progettazione preliminare e definitiva, ciò significa che tutte le iniziative attivate in questo lungo lasso di tempo, comprese le numerose deroghe alla normativa sui lavori pubblici pianificate per velocizzare le procedure, non sono riuscite a produrre i loro effetti. Probabilmente, in molti casi, i vecchi vincoli non hanno permesso di poter superare le criticità esistenti, e nel contempo hanno innescato una fase di pretese, più o meno fondate, sviluppando un voluminoso contenzioso.

La scarsità, e la frammentata allocazione delle risorse, ha indubbiamente giocato un ruolo fondamentale per l’insuccesso del programma.

Come evidenziato nel grafico sottostante, anche il continuo innalzamento del costo delle opere, che ha avuto un andamento esponenziale, sia per l’inserimento di nuovi interventi nel piano, sia per la lievitazione dei costi delle opere già presenti, non ha permesso di concentrare gli sforzi su un numero ristretto di interventi.

Infatti, dall’iniziale importo previsto nella delibera CIPE 121/2001 di 125 miliardi di euro, si è passati agli attuali 233, seguendo, nell’ultimo periodo un andamento un po’ altalenante, come mostra il grafico.

  Evoluzione del costo degli interventi PIS

 


 

  1. I tempi di pubblicazione delle delibere CIPE quale elemento di ritardo

La pubblicazione delle delibere del CIPE, può rivestire una indubbia importanza nell’analisi delle numerose problematiche riguardanti il ritardo nella realizzazione delle grandi opere, in quanto, fintanto che, non sia intervenuta la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle decisioni assunte dal CIPE, queste ultime, non possono avere nessun effetto reale, rimangono in un “limbo”.

Nel presente studio sono state prese in considerazione solo le delibere attinenti al programma delle infrastrutture strategiche, per il periodo 2002-2014 (primo semestre).

La ricerca è stata condotta vagliando l’andamento cronologico della formalizzazione delle delibere. E’ stata considerata la data di seduta del CIPE, nel quale sono stati presentati, discussi e approvati i lavori, e la data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale[23].

I risultati sono rappresentati in sintesi nel prospetto che segue[24]:

Analizzando i dati raccolti, si può notare come, opere quali il MO.S.E. di Venezia per gli anni 2002 e 2003, abbiano usufruito di quella “corsia preferenziale” che avrebbero dovuto percorrere tutti gli interventi inseriti nel Programma delle infrastrutture strategiche: il periodo di attesa della delibera CIPE n.109 del 29 novembre 2002 è di “soli” 89 giorni contro la media dell’anno di 129 giorni.

La stessa infrastruttura l’anno successivo, il 2003, presenta un migliore risultato, infatti, il periodo trascorso tra l’esito della seduta e la pubblicazione della delibera è di 66 giorni rispetto ai 121 giorni della media annua 2003.

Scorrendo la lista degli interventi oggetto di sollecita pubblicazione, troviamo la Metropolitana di Roma linea C, il Ponte sullo Stretto di Messina (ora sospeso dal Programma), l’Autostrada Livorno-Civitavecchia, la Messa in sicurezza degli edifici scolastici ecc.

Una puntualizzazione è doveroso porla, per l’Asse ferroviario Monaco-Verona: come accertato dall’Organo contabile[25], l’opera ha rischiato di perdere il finanziamento della Comunità europea a causa dello slittamento dell’approvazione del progetto definitivo, per ritardo nella sua pubblicazione.

Una particolare menzione non può essere sottaciuta per quelle opere, prima inserite nel programma e poi “dimenticate”: le metropolitane di Napoli (351 giorni nel 2004 e 371 giorni nel 2008) e di Brescia (297 giorni nel 2007), la riqualificazione della viabilità della SS415 c.d. Paullese (325 giorni nel 2005) per arrivare ai 538 giorni del raccordo autostradale Campogalliano-Sassuolo.

Alterne vicende, invece, ha subito la linea dell’alta velocità Genova-Milano: dapprima, nel 2009, ha atteso ben 482 giorni per vedere pubblicata sulla G.U. la delibera CIPE che la riguardava, per essere poi, nel 2011 ricompensata con la celerità (102 giorni) che dovrebbe contraddistinguere tutte le pubblicazioni delle delibere.

Numero delibere CIPEIl problema dei “tempi biblici” per la costruzione di un opera pubblica è bagaglio di ogni cittadino italiano, l’autorevole Rainer Masera[26] afferma “La maggiore criticità che ostacola il consenso risiede certamente nei tempi decisionali oggi eccessivamente ampi: per le grandi opere pubbliche, i tempi si dilatano in venti o anche trenta anni, con la conseguenza che alcune decisioni, assunte all’origine, permangono nel tempo sull’opera, costituendo di fatto un vincolo in relazione all’evoluzione delle caratteristiche hard e soft dell’infrastruttura”[27].

Il range del “tempo medio di attesa” per la pubblicazione oscilla tra un minimo di 103[28] giorni e un massimo di 231 giorni.

“Una conferma indiretta delle persistenti difficoltà operative è data dal fatto che un consistente numero di deliberazioni del CIPE, recanti tutte la data del 20 dicembre 2004, sono state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale solo nella seconda metà del 2005.

In tal modo il significato istituzionale delle decisioni del Comitato appare snaturato: da un lato, infatti, esse perdono la fondamentale funzione di validazione giuridico-economica e di autorizzazione all’impegno finanziario, per assumere piuttosto una valenza “programmatica”; dall’altro, l’effetto vincolante del deliberato – in mancanza di relative risorse – proietta gli interventi approvati sugli esercizi futuri, riducendo gli spazi di flessibilità del sistema”[29].

Per superare il periodo di stallo nella formalizzazione delle delibere CIPE, nel 2011, l’art. 41 commi 4 e 5 del D.L. n.201[30] ha codificato i termini[31] entro cui, queste ultime, devono essere presentate al Presidente del Consiglio dei Ministri per la firma. Nel caso di criticità procedurali il Segretario del CIPE deve riferire al P.C.M. per le conseguenti determinazioni.

I termini, di visto e registrazione delle delibere CIPE, in seno all’apposita Sezione della Corte dei Conti sono stati, anch’essi, ridotti da 45 a 30 giorni.

Negli anni dal 2011 al 2014, in effetti, si può notare come, il tempo medio di attesa per la pubblicazione, si sia ridotto. Non è dato sapere se, questo cambiamento di tendenza, sia effetto della norma o della drastica diminuzione delle delibere pubblicate.

 Iter approvativo di un'opera

 


 

  1. Controlli della Corte dei conti: 5.1 Le ricusazioni di visto a delibere del CIPE; 5.2 Le osservazioni sulle grandi opere della Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione.
  1. 1 Le ricusazioni del visto a delibere del CIPE

Negli anni 2007-2008 è stato ricusato il visto a 7 delibere CIPE. La ricorrente censura mossa alle delibere non ammesse a registrazione riguarda “l'approvazione del progetto preliminare di in un'opera pubblica, deve essere preceduto da una matura, approfondita e credibile verifica della sussistenza dei presupposti tecnico progettuali e dei costi da essi derivanti, anche per evitare irrealistici effetti annuncio circa la realizzabilità di opere pubbliche non adeguatamente ponderata. Il progetto preliminare deve indicare la sintesi delle fonti di finanziamento per la copertura della spesa, non risultando idonea la previsione di fondi di copertura programmatica e tendenziale”[32].

 

  1. 2 Le osservazioni sulle grandi opere della Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione

L’organo di controllo ha seguito, nello scorrere degli anni, le vicende delle grandi opere, intervenendo più volte.

Una prima relazione, depositata nel 2005, formulò una serie di valutazioni così sintetizzabili:

  • difficoltà nella conoscenza dei dati riferibili ad alcuni opere, nella completezza e nella pubblicità della banca dati (requisiti ritenuti fondamentali per la trasparenza amministrativa);
  • deficit informativo sostanziale, che riguarda fonti di finanziamento, allocazione delle risorse, evoluzione della spesa, costi passati e futuri;
  • miriade di forme di controllo e di sistemi informativi non dialoganti tra loro e non idonei a rappresentare scenari globali, di dialogo ed integrazione con altri sistemi. Ciò può provocare, secondo l’opinione dell’Organo di controllo, lievitazione dei costi di raccolta delle informazioni;
  • il CIPE e gli altri enti intervenuti nella composizione del Programma delle grandi opere, non hanno saputo operare con la sinergia richiesta per la realizzazione delle infrastrutture pubbliche, difettando di capacità progettuale, sia in termini tecnici che economico-finanziari.

Valutazioni critiche sono state espresse anche nelle delibere 12/2007/G e 21/2007/G, riassunte in queste poche righe: “le patologie riscontrate sono eziologicamente riconducibili a fenomeni comuni, che attraversano queste diverse formule giuridiche: carenza di progettazione, indefinitezza della incidenza dei finanziamenti, assenza delle verifiche sul realizzato e sul fabbisogno residuale”.

La carenza progettuale è un tema ricorrente nelle relazioni dell’Organo di controllo, in quanto ritenuta, insieme alla indefinitezza dei finanziamenti, il punto nodale di tutte le patologie riscontrate nel corso dell’attività di controllo. Alla base del contenzioso con le ditte appaltatrici, c’è sempre una progettazione scadente ed obsoleta. Le infinite “riserve” richieste dalle imprese, fanno lievitare a dismisura il costo dell’opera e bloccano i lavori con conseguente slittamento dei tempi di realizzazione. Le pretese avanzate dalle ditte, trovano spesso fondamento proprio nella non rispondenza della progettazione alla realtà dei luoghi. I progetti presentati al CIPE, di frequente, devono subire sostanziali revisioni al momento della loro approvazione, sia per soddisfare le esigenze degli enti locali dove persiste l’opera, sia per ricondurla, in sede di approvazione, alla normativa vigente per le opere pubbliche. Queste prescrizioni non vengono mai quantificate economicamente nelle delibere del CIPE. Il vincitore della gara di appalto, si trova a dover elaborare progetti esecutivi, con sostanziali modifiche rispetto ai progetti definitivi sui quali si è quantificata la sua offerta, per adeguarli alle prescrizioni inserite nella delibera CIPE e non calcolate. In alcuni casi, le prescrizioni, a cui devono obbligatoriamente adeguarsi, sono di consistente entità, stravolgendo il progetto posto a base di gara, con inevitabile aggravio di tempi e costi.

I Magistrati contabili hanno approfondito, con opportune indagini, temi su specifiche opere inserite e finanziate dalla legge obiettivo. Si segnalano, in particolare le osservazioni concernenti le opere che seguono:

  • Interporto di Civitavecchia (delibera 15/2006 G), finanziato dal CIPE nel 2003. E’ stato accertato che la formula del project finance in concreto adottata, anziché generare flussi di cassa e ripartire, con esattezza, rischi e adempimenti tra Amministrazione e promotore-concessionario, si è sviluppata attraverso un progressivo aumento degli oneri a carico della parte pubblica, con risultati non dissimili dal vecchio istituto della concessione di committenza, ormai penalizzato dal legislatore.
  • Corridoio V – Lione/Kiev (delibera 23/2008/G), l’indagine ha evidenziato le notevoli lentezze realizzative della complessa opera, in cui il MIT svolge un’azione di propulsione e di coordinamento in ordine alle intese internazionali e alla programmazione dell’opera. L’Organo di controllo ritiene necessario che siano adottate opportune misure correttive, per superare le enormi differenze di costi unitari per Km, di alcune infrastrutture ferroviarie realizzate o in corso di realizzazione, rispetto ad altri Paesi europei;
  • Progetto di salvaguardia della laguna e della città di Venezia Sistema MO.S.E.(delibera 2/2009/G), molteplici sono le problematiche su cui si è soffermata la relazione dell’Organo di controllo, quali, fra le altre, una legislazione ai limiti della compatibilità con le norme comunitarie, il ricorso all’obsoleta e più volte condannata procedura della concessione di sola costruzione e ai suoi alti costi; il monopolio economico, programmatorio e progettuale del concessionario; l’indeterminatezza procedurale; l’assenza di una procedura di impatto ambientale positiva; la scelta del progetto esecutivo generale; il problematico coinvolgimento degli enti locali; la notevole lievitazione dei costi; il ruolo svolto dal Magistrato delle acque a partire dalla fase progettuale delle opere. L’Organo di controllo segnala che, in soli sei mesi, i costi dichiarati per l’intera opera si sono ulteriormente e notevolmente impennati passando da 4.271,61 milioni di euro a 5.496,19 milioni di euro;
  • Ponte sullo stretto di Messina (delibera 24/2009/G) lo sviluppo della progettazione e realizzazione, è stata affidata dalla legge 1158 del 1971 ad una società di progetto, costituita 10 anni dopo, la cui attività è risultata condizionata dall’esigenza di seguire le indicazioni di volta in volta fornite dal CIPE, e dalle direttive dell’ANAS, azionista di riferimento. I Magistrati relatori ritengono necessaria un’attenta valutazione della fattibilità tecnica dell’opera, dell’attualizzazione delle stime di traffico, della compatibilità ambientale. La Corte segnala l’anomalia – sia pure realizzata in applicazione dell’art. 5 comma 6, della legge 126/08 – che viene a determinarsi con il riutilizzo delle somme, già destinate ad opere di investimento, a finanziare spese correnti.
  • Quadruplicamento della linea ferroviaria Verona-Fortezza (delibera 18/2010/G), la Corte ha condotto un’analisi sulla tempistica delle fasi realizzative e sulla stessa fattibilità dell’opera, la cui realizzazione si colloca nel più ampio scenario delle infrastrutture di interesse transnazionale, quello del corridoio europeo n. 1 Berlino-Palermo. Sono stati accertati ritardi e disfunzioni che, se non rimossi in modo tempestivo, potrebbero provocare la revoca del finanziamento comunitario. La Corte, ritiene necessario, che siano poste in essere le azioni assolutamente prioritarie per salvaguardare il contributo dell’opera. Ritiene, inoltre, che si debba intervenire per superare le problematiche derivanti dal contratto di programma tra lo Stato e le Ferrovie dello Stato e che vengano modificati i meccanismi di finanziamento, che capovolgono il principio della programmazione rendendo costantemente provvisorie le risorse stanziate, ancorché inserite in contratti di programma.
  • Passante autostradale di Mestre (delibera 4/2011/G) l’indagine evidenzia che l’intervento, portato avanti dal Commissario delegato per l’emergenza socio-economico ambientale della viabilità di Mestre, presenta molteplici criticità. In particolare è emerso che, le ordinanze di protezione civile sono state utilizzate come mezzo ordinario alla risoluzione dei problemi, marginalizzando organi di controllo come la Corte dei Conti o l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, ne consegue la necessità che, per il futuro, tali strumenti eccezionali dovrebbero circoscriversi ad eventi equiparabili a quelli calamitosi e catastrofici. I costi di una struttura commissariale ad hoc, rappresenta un costo indiretto dell’infrastruttura stessa, che dovrebbe essere contemplato come onere riferibile all’opera stessa. Si è fatto uso improprio anche della “dichiarazione dello stato di emergenza”. Il ricorso eccessivo alle varianti progettuali ha determinato un consistente aumento dei costi e allungamento dei tempi; inoltre, nella progettazione preliminare, non si è tenuto conto delle “opere compensative” richieste dagli enti locali interessati, che hanno anch’esse influito sul lievitare della spesa;
  • Metropolitana di Roma linea C (delibera 21/2011/G) il lungo tempo trascorso dalla sua prima progettazione, all’inizio degli anni ’90, fa sì che l’opera, concepita come rimedio alle esigenze di congestionamento del traffico privato locale, venga realizzata in presenza di scenari di riferimento profondamente mutati ed ancora incerti. Durante il suo travagliato iter progettuale, la linea è stata oggetto di modifiche a più riprese, anche su aspetti fondamentali, quali il tipo di tecnologia da applicare e le modalità esecutive, con notevoli implicazioni in termini di costi, tempi di realizzazione, efficienza. Ciò è avvenuto anche per l’assenza- prima della gara di affidamento – di progetti dettagliati e basati su documentazioni verificabili e certe per tutti gli aspetti realizzativi. Molte problematiche su situazioni geologiche ed archeologiche si sono, perciò, definite e concordate solo durante i lavori, nel dialogo tra le Amministrazioni e l’esecutore, in assenza di specifiche tecniche dettagliate ed adeguatamente assistite da pervasivi studi ed analisi. I rischi sono ricaduti quasi totalmente sulla parte pubblica, inclusi quelli tipici della costruzione di opere. La linea risulta notevolmente ridimensionata nella fase realizzativa per lo stralcio di qualificanti opere integrative e complementari nelle tratte centrali, che, pure, erano considerate coessenziali allo sviluppo del progetto stesso. Per parte del tracciato, si è rinunciato all’applicazione delle nuove, rigorose prescrizioni antisismiche prescritte dalla normativa sopravvenuta, ritenute dall’Amministrazione non incidenti sulla sicurezza dell’opera e considerate inutili e dispendiose. Le priorità di costruzione, rilevate nella progettazione iniziale, quali la tratta Colosseo-S.Pietro, la stazione di Torre Argentina (nodo di interscambio con la futura linea D) e di tante altre opere, sono venute meno, anzi, è in dubbio la loro realizzazione, con la conseguenza che, il progettato effetto rete, è pregiudicato, menomando gravemente, anche, la loro funzionalità. Alle problematiche progettuali, si è aggiunto un imponente contenzioso tra le parti. I cospicui ribassi, ottenuti al momento dell’aggiudicazione dei lavori dal contraente generale, sono stati pressoché riassorbiti, e i notevoli anticipi offerti in fase di aggiudicazione, sulla realizzazione dei lavori, si sono grandemente dilatati. L’onere finanziario risulta, nel corso degli anni, incrementato notevolmente, anche per le modifiche di percorso della linea;
  • Programma Grandi Stazioni (delibera 13/2012/G) l’indagine ha analizzato l’iter programmatorio, progettuale ed attuativo di riqualificazione dei complessi immobiliari delle 13 principali stazioni italiane e di realizzazione delle infrastrutture complementari agli edifici di stazione, destinatarie del finanziamento pubblico. Una prima osservazione critica dei magistrati contabili, è riferita ai gravi ritardi registrati dall’intero programma in tre diverse fasi: durante il completamento del procedimento tecnico-amministrativo comprendente anche le istruttorie preliminari alla delibere CIPE; nella fase di espletamento delle gare per l’aggiudicazione degli appalti; in occasione dello sviluppo della progettazione esecutiva.

L’insistenza del Soggetto attuatore a privilegiare l’affidamento a “general contractor”, per interventi che accorpavano più complessi di stazione, ha alimentato nuovo contenzioso e scoraggiato la partecipazione alla gara di affidamento lavori, andata deserta. I procedimenti contenziosi hanno contribuito a rallentare l’avanzamento della progettazione esecutiva e la realizzazione delle opere. Un ulteriore contributo al rallentamento dell’intera vicenda, è stato dato dal MIT che, con il suo ritardo (circa due anni e mezzo) nella concessione del benestare ministeriale alla proroga dei finanziamenti ha, verosimilmente, influenzato la risposta negativa dell’istituto finanziatore.

L’attività di monitoraggio e di impulso prefigurata in capo alla STM, non sembra sia stata particolarmente incisiva, in quanto, nella specifica situazione, ha attivato adeguate iniziative soltanto dopo essersi resa conto delle complesse problematiche sorte in seguito alla proposta di rimodulazione avanzata dal Soggetto attuatore. Non è esente da considerazioni critiche, il “deliberato” adottato dal CIPE sulle proposte della STM, in quanto il Comitato non ha ritenuto di esprimersi sulle gravi criticità evidenziate dall’Organo di controllo.

 


 

  1. Conclusioni

Per il rilancio dell’economia del Paese, sono state messe in atto, come dimostra la alluvionale normativa al riguardo, numerose misure, al fine di realizzare il progetto di ammodernamento infrastrutturale.

Le deroghe alla legge 109/94 e il recepimento della normativa europea in materia di lavori pubblici con il D.Lgs. 163 del 2006 e s.m.i, non sono riuscite a dare certezze agli investitori privati che avrebbero dovuto essere i principali attori di questo rinnovamento.

Una regolamentazione in continuo cambiamento, la mancanza di reali impegni da parte dello Stato sulla bancabilità e sulla remuneratività delle opere proposte, la carente progettazione che ha condotto allo stillicidio del contenzioso e delle varianti in corso d’opera, hanno fatto sì che, quel Partenariato Pubblico Privato auspicato, ma mai realmente partito, a mio avviso, non abbia prodotto gli effetti desiderati.

Questo convincimento è confermato dall’ultimo rapporto, dell’agosto 2014, dell’Unità Tecnica Finanza di Progetto, il quale rileva che, a livello europeo, il mercato di Partenariato Pubblico Privato ha registrato, nel 2013, una ripresa delle operazioni, mentre in Italia, i valori dei bandi relativi all’intero mercato delle opere pubbliche continuano a seguire il trend negativo iniziato già nel 2011 e confermato poi, negli anni 2012 e 2013.

Per la perdurante crisi economica, il governo ha messo in atto meccanismi di revoca dei finanziamenti, finalizzando le risorse liberate ad infrastrutture potenzialmente attivabili o in avanzato stato di realizzazione. Finora, il processo di ottimizzazione delle risorse, avviato nel 2008, ha portato a convogliare, una grossa fetta dei finanziamenti liberati, su opere quali il MO.S.E. di Venezia, le infrastrutture collegate all’evento EXPO 2015, e la linea metropolitana C di Roma.

Si può ritenere che, i molteplici monitoraggi e controlli messi in campo (anche con strutture create ad hoc , quali la Struttura Tecnica di Missione[33], l’Unità Tecnica Finanza di Progetto[34] e il Comitato per il coordinamento e l’Alta Sorveglianza alle Opere pubbliche) per snidare in tempo le criticità che avrebbero potuto frenare il percorso di realizzazione delle opere strategiche, non abbiano centrato l’obiettivo.

L’1% delle opere completate o in esercizio, rilevato nella delibera CIPE n.136 del 2012 , suona pesantemente come fallimento.

Non si è riusciti, finora, a far decollare una percentuale consistente di opere per superare l’attuale, sfavorevole, gap infrastrutturale del nostro territorio, comparato con quello dei vicini paesi europei.

Neanche la nomina dei Commissari straordinari, previsti dal D.Lgs 189/2005 con il compito di seguire l’andamento delle opere, di provvedere alle opportune azioni di indirizzo e di promuovere le occorrenti intese tra soggetti pubblici e privati interessati, ha potuto invertire questa tendenza.

Anzi, in alcuni casi, così come rilevato dalla Corte dei Conti nell’indagine sul passante autostradale di Mestre, il cui Commissario straordinario ha utilizzato, in modo ordinario e del tutto arbitrario, ordinanze di protezione civile come mezzo ordinario di risoluzione dei problemi, marginalizzando organi di controllo quali la Corte dei Conti e l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici. Nonostante l’adozione di questi mezzi straordinari, l’intervento presenta notevoli criticità.

Una menzione a parte, dovrebbe essere riservata all’attività programmatoria del CIPE, il quale, con l’utilizzo di una terminologia definitoria degli impegni finanziari dello Stato molto “creativa” (assegnazione programmatica, volume attivabile, finanziamento programmatico ecc.) induce a confusione anche il più attento lettore.

 

Dott.ssa Paola Servili, Funzionaria amministrativa della Corte dei Conti italiana

  

BIBLIOGRAFIA

Opere consultate:

-La *CATTIVA strada : la prima ricerca sulla Legge Obiettivo : dal ponte sullo Stretto alla Tav / testi di Immacolata Apreda ... [et. al.]. - Bologna : Perdisa, 2006. - xix, 272 p. ;

- Il *finanziamento e la realizzazione delle grandi infrastrutture in Italia: l'esperienza della legge obiettivo del 2001 / Paolo Emilio Signorini. - p. 353-391 -Fa parte di E' possibile realizzare le infrastrutture in Italia?

-*Grandi opere: il difficile percorso della legge-obiettivo nelle valutazioni dell'Organo contabile / Giulia De Franciscis- Fa parte di I CONTRATTI dello Stato e degli enti pubblici : rivista trimestrale di dottrina e giurisprudenza , Anno 2005, Fasc. n. 4, p. 663

-Il*nodo del consenso : criticita' e prospettive di riforma della Legge Obiettivo

Roma, 5 maggio 2010 / [a cura di Arel. Osservatorio Infrastrutture] . - Roma : Arel, 2010. - 47 p. ; Collana   Arel seminari 2 (2010)

- Le *nuove norme sulle grandi opere infrastrutturali : interpretazioni e indicazioni operative : commento al d.lgsl. n. 190/2002 di attuazione della "legge obiettivo" / Giuseppe Giuffre', Daniele Sterrantino. - Rimini : Maggioli, copyr. 2003. - 212 p. ;

 

Siti web visitati:

http://ec.europa.eu/DCC852F7-C37D-4C5F-A6BC-

camera.it/cartellecomuni/leg14/.../testi/08/08_cap17_sch02.htm

http://bd01.leggiditalia.it/cgi-bin/FulPower 

http://www.cipecomitato.it/it/documenti/UTFP 

http://silos.infrastrutturestrategiche.it

 

NOTE

[1] Cfr. legge 443/2001

[2] di modifica alla precedente decisione n.1692/96/CE

[3] Il termine per il recepimento da parte degli Stati membri era il 31 gennaio 2006.

[4] I singoli Stati membri dovevano recepire il testo nel proprio ordinamento entro 21 mesi dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea. L’Italia ha recepito entrambe le direttive con il D.Lgs n.163 del 2006 e s.m.i. Di recente, le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE sono state abrogate e sostituite, rispettivamente, dalle direttive 2014/25/UE e 2014/24/UE, cui si è aggiunta la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione. Le tre direttive sono entrate in vigore il 18 aprile 2014 e devono essere recepite dagli Stati membri entro il 18 aprile 2016.

[5] La prima direttiva riguarda i c.d.”settori speciali”, mentre la seconda unifica e disciplina tutta la materia sugli appalti pubblici

[6] Inserito nel Programma delle grandi opere dalla legge n. 289/02

[7] a partire dal 1 gennaio 2004

[8] I progetti devono essere ricompresi nei corridoi europei TEN-T e inseriti nel programma delle infrastrutture strategiche.

[9] predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o province autonome interessate

[10] di modifica dell’art.1 comma 1 della legge 443/01.

[11] previo parere del CIPE e previa intesa della Conferenza unificata

[12] Il Project Financing nasce nei paesi anglosassoni come tecnica finanziaria innovativa volta a rendere possibile il finanziamento di iniziative economiche sulla base della valenza tecnico-economica del progetto stesso piuttosto che sulla capacità autonoma di indebitamento dei soggetti promotori dell'iniziativa

[13] Nella delibera n.8/2005/G della Corte dei Conti il magistrato contabile osserva: “Il Project finance, inteso quale capacità di coinvolgere i privati nel finanziamento delle opere pubbliche e nella assunzione dei rischi connessi alla loro realizzazione, non sembra allo stato attuale, conforme alle aspettative del legislatore. In questo campo persiste l’arretratezza del nostro sistema rispetto a quello degli altri Paesi occidentali: da un lato, banche e imprenditori declinano l’assunzione di rischi diretti, preferendo il tradizionale modello di accollo degli stessi alla Pubblica Amministrazione; dall’altro, la complessità delle procedure amministrative, propedeutiche alla realizzazione dei lavori e la incertezza sui tempi e gli esiti dei progetti, scoraggiano esperimenti in tal senso, a causa del grande margine di aleatorietà degli scenari prefigurati in sede negoziale”.

[14] Cfr. delibera CIPE n. 69/2008

[15] a seguito della presentazione da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti dello schema di programma.

[16] Il Fondo aree sottoutilizzate è stato istituito presso il Ministero dell’economia e finanze dagli artt. 60 e 61 della legge n.289/2002 , e la cui gestione è stata nel 2006 trasferita al Ministero dello sviluppo economico .

[17] Cfr. Delibera CIPE n.98/2005

[18] Cfr. Delibera CIPE n. 21/2004 e n. 75/06

[19] Paolo Emilio Signorini, funzionario della presidenza del Consiglio dei Ministri e Capo dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE)

[20] Il*nodo del consenso : criticita' e prospettive di riforma della Legge Obiettivo : Roma, 5 maggio 2010 / [a cura di Arel. Osservatorio Infrastrutture] . pag. 31

[21] Il volume attivabile è una stima del finanziamento, al tasso applicato dalla Cassa Depositi e Prestiti, per finanziamenti della durata di 15 anni ordinari a tasso fisso (3,914%). Fattore di capitalizzazione 11,185546 (cfr. nota 2 tabella 1 delibera Cipe 75/06).

(21) Cfr.pag.12

[23] Sul tema della pubblicazione delle delibere CIPE era già intervenuta la Corte dei conti. Nella delibera n. 21/2007/G l’Organo di controllo aveva osservato che: “le deliberazioni CIPE dovrebbero essere pubblicate in modo tempestivo, senza i notevoli lassi di tempo, che talvolta intercorrono tra la loro adozione e la pubblicazione”.

[24] In allegato le tabelle A.1-A.2-A.3 riportanti per esteso i tempi di pubblicazione delle delibere CIPE

[25] Cfr. delibera della Corte dei conti n. 18/2010/G.

[26] Banchiere, economista e accademico italiano, già ministro del Bilancio e Programmazione Economica

[27] Rainer Masera in Il*nodo del consenso : criticita' e prospettive di riforma della Legge Obiettivo : Roma, 5 maggio 2010 pag. 34

[28] Relativo al 2014 preso in esame solo per il 1° semestre

[29] Così Giulia De Franciscis in “Grandi opere: il difficile percorso della legge-obiettivo nelle valutazioni dell’Organo contabile”. Fa parte del periodico: I CONTRATTI dello Stato e degli enti pubblici: rivista trimestrale di dottrina e giurisprudenza, Anno 2005, Fasc. n. 4, p.665.

[30] Convertito dalla legge 214/2011

[31] Termine di 30 giorni

[32] Cfr delibera CdC 11/2008/SCCLEG/PREV

[33] Istituita presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

[34] Istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri

 ISSN 2038-5161

Premio del Libro Europeo "Aldo Manuzio"