1. Le delibere del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) di attuazione del programma delle grandi infrastrutture: dalla delibera n.121 del 2001 alla delibera n.126 del 2012

3.1 Con la delibera n. 121 del 21 dicembre 2001, il CIPE approva il “1° programma delle infrastrutture strategiche[15] .

Nello schema di programma, elaborato sulla base di un’attenta verifica delle esigenze del Paese, è emersa l’esigenza di destinare al Mezzogiorno una quota di risorse in misura pari al 45% degli investimenti complessivi.

Lo schema, oggetto di approfondito esame nelle riunioni preparatorie del Comitato, ha portato a comporre la seguente articolazione:

  • Sistema valichi; Corridoi longitudinali plurimodali (padano; Tirreno-Brennero; tirrenico-Nord Europa; adriatico; dorsale centrale); Sistema Mo.se; Ponte sullo Stretto di Messina; Corridoi trasversali dorsale appenninica; Piastra logistica euromediterranea della Sardegna; Hub portuali, interportuali e allacciamenti ferroviari e stradali grandi hub aeroportuali; Sistemi urbani; Schemi idrici, concernenti interventi per l’emergenza nel Mezzogiorno continentale ed insulare; Piano degli schemi irrigui; Piano degli interventi idro-geologici prioritari; Piano degli interventi nel comparto energetico; Piano degli interventi nel comparto delle telecomunicazioni; Sistema informativo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti mirato all’attuazione del programma.

Il 1°programma delle infrastrutture strategiche presenta un costo complessivo delle 127 opere in esso incluse (al netto dei piani dei comparti energetico e telecomunicazioni, per i quali sono previsti investimenti privati fi notevole entità ) di 125.858,300 milioni di euro, a fronte di una disponibilità di 11.866,372 milioni di euro..

3.2 Alla “manovra di accelerazione del Programma di infrastrutture strategiche del Mezzogiorno” vengono riservati 1.130 e 637,5 milioni di euro rispettivamente dalle delibere 19/2004 (recati dalla legge 350/03) e 34/2005 (riservati dalla legge 311/04) sui fondi FAS (Fondo aree sottoutilizzate[16]).

Per l’assegnazione dei fondi, il CIPE ha redatto, sulla base di indicatori complessi, che hanno tenuto conto anche dello stato di progettazione dell’opera, una graduatoria degli interventi ai quali il finanziamento può essere concesso, con la riserva di diversa destinazione del finanziamento, in presenza di circostanze tali da compromettere, per qualcuno di questi interventi, il rispetto delle previsioni di spesa formulate[17].

Facendo ulteriori “rastrellamenti” e storni di risorse già destinate genericamente da diverse leggi ad interventi della “legge obiettivo”, vengono assegnati i finanziamenti alle infrastrutture presenti nella graduatoria stilata dal CIPE, con l’obbligo di sottoporre le istruttorie al Comitato entro una data prefissata, pena il definanziamento[18].

3.3 A tale riguardo, la relazione di Paolo Emilio Signorini[19], in un convegno nel 2010, sottolinea le difficoltà presenti nella realizzazione delle opere: In Italia non esistono autorevoli avvocati difensori della spesa in conto capitale, in grado di assicurare, dopo l’approvazione progettuale, il finanziamento, l’esecuzione e la gestione delle opere. A fronte di pur cospicui stanziamenti di risorse, i fondi tendono ad essere rimodulati, ridotti e definanziati, senza un reale dibattito e una consapevolezza degli effetti sulla crescita e la competitività del sistema. Questo, a lungo andare, crea scetticismo nei confronti delle opere pubbliche, per cui si rischia di credere che le opere non si fanno perché la maggioranza non le vuole, mentre è solo la volontà di farle che latita.”[20]

Questi spunti critici trovano sostanzialmente riscontro nelle delibere CIPE che si sono occupate del programma dal 2005 al 2012 (e cioè le delibere nn.19/2004, 34/2005, 3/2005, 75/2005,75/2006, 130/2006, 14/2007, 50 e 107 del 2008, 51 del 2009,81 del 2010 e 126 del 2012), pur non mancando le stesse di fare il punto sull’attuazione del programma e delle criticità che vi si oppongono, con particolare riferimento alle difficoltà di finanziamento e, talvolta, anche alla necessità di definanziamenti o di revoche dei finanziamenti già concessi.

3.5 Di ciò si hanno significative conferme nelle due delibere del 2006. In quella n.75 del 29 marzo 2006, il CIPE effettua una ricognizione delle risorse disponibili sul Programma delle infrastrutture strategiche, recate da diverse leggi. Nella tabella 1 della delibera in argomento, vengono dettagliati gli stanziamenti previsti dalla legge finanziaria 2006, con la ricostruzione delle risorse allocabili dal Comitato. Il residuo disponibile ammonta a 98,953 milioni di euro, per un volume di investimento attivabile di 1.106,847[21] milioni di euro.

La tabella 3.1 della medesima delibera, propone un elenco di interventi FAS (Fondo Aree Sottoutilizzate), destinati al definanziamento.

  • Nell’altra delibera, del 2006, la n.130 del 6 aprile di quell’anno, il CIPE effettua un atto ricognitivo di tutte le opere che sono state incluse nel Programma, sia su richiesta delle Regioni che di altri organi, e compone un nuovo prospetto che va a sostituire l’allegato 1 della delibera 121/2001. Dal nuovo prospetto si evince che il “costo del programma” raggiunge i 173.402,395 milioni di euro, ma, si precisa che, detto importo, “non rappresenta un preciso impegno di spesa”. IL CIPE, inoltre, riconosce che la crescita del valore del Programma, è di circa il 38% dovuto all’inserimento di nuove opere proposte dalle Regioni e dall’avanzamento della progettazione di quelle già presenti, che migra dalla fase di studio di fattibilità, alla fase di progettazione preliminare o definitiva. Queste progressioni, comportano l’aggiornamento dei costi per il diverso grado di progettazione o di maggior costo delle materie prime.

La delibera rileva, poi, che il 48% circa delle assegnazioni del Comitato, hanno riguardato l’approvazione dei progetti e l’assegnazione di risorse per interventi riguardanti ferrovie e metropolitane. Ciò conferma la volontà politica del perseguimento di finalità, che mirano al superamento della modalità, quasi monopolistica, del trasporto su strada.

Viene inoltre chiarito che, per interventi complessi, quali il MO.S.E. e il Quadrilatero Umbria-Marche, sono state assegnate risorse afferenti a lotti funzionali, realizzabili nell’esercizio finanziario cui è stato imputato il contributo, per evitare l’immobilizzo delle risorse.

3.7 Nella delibera n.14/2007 viene evidenziato il divario, sempre più ampio, tra il costo delle opere (da ultimo definite nella delibera 130/06) e il fabbisogno, in termini di risorse concretamente disponibili.

E’ riconosciuto al Comitato per la programmazione economica il potere di revoca sulle assegnazioni di contributi, disposte a valere sulle risorse destinate all’attuazione del Programma, che non abbiano ancora concretizzato un’obbligazione giuridicamente vincolante,. E’ demandato al Ministro delle infrastrutture l’onere di segnalare, tempestivamente, le ipotesi sopra previste per la revoca del contributo.

  • In tale contesto, le delibere n.50 e 107 del 2008 vanno segnalate soprattutto per lo specifico aspetto che, con esse, il CIPE ha disposto, su proposta del Comitato di coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere, la sperimentazione del monitoraggio finanziario ai fini della sicurezza, della prevenzione e della repressione della criminalità, su una tratta della linea C della metropolitana di Roma.
  • Sostanzialmente ricognitive degli interventi da finanziare e delle risorse disponibili o reperibili a tal fine sono le delibere n.51 e 52 del 2009. In quest’ultima, la copertura finanziaria del programma delle grandi opere, viene in 66.891,502 milioni di euro e le relative fonti sono le seguenti:

- 14.092,785 derivano da assegnazioni della “legge obiettivo” ( 21%)

- 26.996,559     “         da altre risorse pubbliche (40,5%)

- 25.802,158     “         da risorse private (38,5%)

Nella delibera viene posta particolare enfasi nell’affermare che, opere quali il MO.S.E. di Venezia, l’autostrada Salerno-Reggio Calabria e gli schemi idrici di Basilicata, Puglia e Sardegna hanno raggiunto uno stato di avanzamento dei lavori che si aggira tra il 70 e il 90%, tuttavia, hanno bisogno di ulteriori finanziamenti. Due interventi da avviare, ritenuti fondamentali per lo sviluppo del Mezzogiorno sono: il Ponte sullo Stretto di Messina e l’asse ferroviario Napoli-Bari.

3.11 Nella deliberazione n. 81 del 2010 viene evidenziato il seguente stato di avanzamento delle opere incluse nel cosiddetto “perimetro CIPE”(21) suddiviso per finanziamenti assegnati:

Stato di avanzamento delle opere strategiche al 2009

(in milioni di euro)

Stato di avanzamento delle opere stratigiche al 2009

Come si evince dal prospetto, per gli interventi nei quali sono intervenute le assegnazioni deliberate dal CIPE, il finanziamento programmatico ammonta a 130.746,91 milioni di euro, ma di questi solo 67.000 milioni di euro circa hanno la copertura finanziaria[22].

Rapportando lo stato di avanzamento dei lavori, alle assegnazioni programmatiche del PIS (Programma Infrastrutture Strategiche), che nell’8° allegato infrastrutture risulta pari a 233.144 milioni di euro, il quadro che ne scaturisce è sconfortante. Dopo quasi 8 anni dall’emanazione della legge 443/01, che avrebbe dovuto dare un forte impulso all’avvio e alla realizzazione di opere ritenute fondamentali per lo sviluppo del Paese, gli interventi completati o in esercizio non raggiunge l’1% , considerando anche quelli in collaudo e ultimati, si ottiene il deludente risultato del 3% circa.

Dal prospetto emerge che, una percentuale consistente di opere (circa il 28%), è ancora nella fase progettuale prodromica alla gara di appalto.

Un po’ più elevate sono le percentuali di ultimazione dei lavori, se rapportate alle opere incluse nel solo “perimetro CIPE”, tuttavia, la percentuale di infrastrutture terminata, resta molto bassa (circa il 5%).

 

Grafico: Stato di avanzamento delle opere strategiche in Italia nel 2009

 

Per quanto riguarda il sud, il quadro non si discosta molto da quello nazionale per le infrastrutture in stato di completamento, esercizio, collaudo e ultimazione. Preoccupante è, invece, rilevare che non c’è una percentuale rimarchevole di opere, come nel resto del Paese, con livelli di progettazione almeno in fase primordiale (28,05% in Italia contro il 6,75% nel sud).

Grafico: stato di avanzamento delle opere strategiche al Sud nel 2009

 

  • La delibera 136 del 2012 propone, nella Tabella 1, lo stato di avanzamento delle opere del PIS al giugno 2012:    

(milioni di euro)

Stato di avanzamento delle opere

Le opere ultimate, in collaudo e in esercizio sono appena il 4% dopo 10 anni dall’avvio delle procedure della legge obiettivo.

Percentuali consistenti si ravvisano, soItanto, nella fase di progettazione preliminare e definitiva, ciò significa che tutte le iniziative attivate in questo lungo lasso di tempo, comprese le numerose deroghe alla normativa sui lavori pubblici pianificate per velocizzare le procedure, non sono riuscite a produrre i loro effetti. Probabilmente, in molti casi, i vecchi vincoli non hanno permesso di poter superare le criticità esistenti, e nel contempo hanno innescato una fase di pretese, più o meno fondate, sviluppando un voluminoso contenzioso.

La scarsità, e la frammentata allocazione delle risorse, ha indubbiamente giocato un ruolo fondamentale per l’insuccesso del programma.

Come evidenziato nel grafico sottostante, anche il continuo innalzamento del costo delle opere, che ha avuto un andamento esponenziale, sia per l’inserimento di nuovi interventi nel piano, sia per la lievitazione dei costi delle opere già presenti, non ha permesso di concentrare gli sforzi su un numero ristretto di interventi.

Infatti, dall’iniziale importo previsto nella delibera CIPE 121/2001 di 125 miliardi di euro, si è passati agli attuali 233, seguendo, nell’ultimo periodo un andamento un po’ altalenante, come mostra il grafico.

  Evoluzione del costo degli interventi PIS

 

 ISSN 2038-5161

Premio del Libro Europeo "Aldo Manuzio"