IL RIMPATRIO VOLONTARIO ASSISTITO NEL SISTEMA ITALIANO
Autore: Dott.ssa Maria Vittoria Pontieri
Introduzione
In Italia, i primi programmi di Rimpatrio Volontario Assistito (RVA) sono stati sviluppati a partire dagli anni ‘90 quando, a seguito della situazione di crisi venutasi a creare nella Regione Balcanica[1], ha iniziato a riversarsi sulle coste italiane un grande numero di immigrati e richiedenti asilo.
Successivamente, a livello comunitario, nell’ambito del Programma europeo “Solidarity and Management of Migration Flows” (SOLID), nel 2007, è stato istituito il Fondo Europeo per i Rimpatri 2008/2013.
La materia in esame è attualmente regolata dal Fondo Asilo Migrazione e Integrazione istituito con Reg. UE n. 516/14.
La Decisione 575/2007/CE e il Fondo Europeo per i Rimpatri
Il Fondo Europeo per i Rimpatri è stato formalmente istituito, con Decisione 575/2007/CE del 23 maggio 2007 del Parlamento europeo e del Consiglio. [2]
L’obiettivo generale del Fondo è di supportare le azioni condotte dagli Stati membri per migliorare la gestione dei rimpatri sia volontari che forzati, sulla base dei principi di solidarietà e rispetto dei diritti fondamentali.
La strategia perseguita dal Fondo è volta ad introdurre una gestione integrata dei rimpatri e a migliorarne l’organizzazione e l’attuazione da parte degli Stati membri; tra gli intenti del Fondo vi è anche il rafforzamento della cooperazione tra Stati membri e la promozione di un’applicazione efficace e uniforme delle norme comuni concernenti il rimpatrio, conformemente all’evoluzione della politica condotta in tale settore.
Le azioni del Fondo sono volte a predisporre un’ampia gamma di misure per incoraggiare programmi di rimpatrio volontario dei cittadini di paesi terzi e, se necessario, operazioni di rimpatrio forzato per gli stessi, nel pieno rispetto dei diritti umani e della loro dignità.
La Decisione 575/2007/CE detta le norme relative alla gestione del Fondo specificando che il Fondo, nel quadro delle priorità e degli obiettivi definiti dall’UE, partecipa, tramite sovvenzioni, al finanziamento di progetti senza scopo di lucro sostenuti da azioni pubbliche e private.
Sulla base degli orientamenti strategici stabiliti dalla Commissione, spetta a ciascuno Stato membro definire un programma pluriennale contenente una descrizione delle azioni previste per conseguire gli obiettivi nonchè indicazioni complementari relative al finanziamento dei progetti.[3]
La Direttiva Rimpatri
Nel 2008 è stata altresì adottata la Direttiva 115/08/CE[4]con lo scopo di stabilire norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati Membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi irregolari.
La direttiva è volta ad armonizzare i sistemi nazionali nella gestione dei flussi migratori irregolari, assicurando l’effettività delle decisioni di rimpatrio, garantendo in modo adeguato i diritti di libertà dei cittadini di Paesi terzi e privilegiando il rimpatrio volontario rispetto a quello forzato. Ai sensi della direttiva infatti, ....”se non vi è motivo di ritenere che ciò possa compromettere la finalità della procedura di rimpatrio, si dovrebbe preferire il rimpatrio volontario al rimpatrio forzato. Al fine di promuovere il rimpatrio volontario gli Stati membri dovrebbero prevedere maggiore assistenza e consulenza al rimpatrio e sfruttare al meglio le relative possibilità di finanziamento offerte dal Fondo europeo per i rimpatri”.
La Direttiva stabilisce altresì che devono essere garantite coerenti procedure di accesso alle misure di rimpatrio e informazioni capillari su tutto il territorio nazionale; il rimpatrio deve pertanto essere reso possibile e realizzato in modo adeguato e rispettoso per i diritti della persona.
Il Regolamento UE n. 516/14 e il Fondo Asilo Migrazione Integrazione FAMI[5]
Con Regolamento UE n. 516/14 è stato istituito il Fondo Asilo, Migrazione, Integrazione onde contribuire allo sviluppo di una politica comune dell’Unione in materia di asilo e immigrazione e al rafforzamento dello spazio di libertà sicurezza e giustizia alla luce della applicazione dei principi di solidarietà e ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri e della cooperazione con i Paesi terzi.
Il Fondo vuole creare un quadro flessibile e coerente che consenta agli Stati membri di ricevere risorse finanziarie, a titolo dei rispettivi programmi nazionali, a sostegno dei settori di intervento che rientrano nel Fondo a seconda delle loro esigenze specifiche e alla luce degli obiettivi generali e specifici del Fondo stesso. Il Fondo esprime solidarietà offrendo assistenza finanziaria agli Stati membri e migliorando la efficacia della gestione dei flussi migratori verso l’Unione.
Gli Stati membri assicurano che i loro programmi nazionali comprendano azioni che perseguono gli obiettivi specifici del Regolamento e che la ripartizione delle risorse tra gli obiettivi garantisca il conseguimento degli stessi.
Il Fondo sostiene gli sforzi dell’Unione e degli Stati membri volti a rafforzare le capacità di questi ultimi di sviluppare, monitorare e valutare le rispettive politiche di asilo nel rispetto degli obblighi imposti dal vigente diritto dell’Unione.
Per migliorare la gestione del rimpatrio dei cittadini di paesi terzi in tutte le sue dimensioni il Fondo promuove lo sviluppo di strategie di rimpatrio a livello nazionale nel quadro del principio della gestione integrata dei rimpatri.
Il Regolamento incoraggia gli Stati membri a dare la preferenza al rimpatrio volontario in relazione al quale è opportuno prevedere incentivi quali un trattamento preferenziale sotto forma di una maggiore assistenza al rimpatrio. Il Fondo sostiene pertanto misure specifiche a beneficio dei rimpatriati al fine di assicurare il rimpatrio effettivo e favorire il reinserimento nella comunità di origine.
Poichè peraltro i rimpatri volontari e quelli forzati sono interconnessi e si rafforzano reciprocamente, nella gestione dei rimpatri, gli Stati membri dovrebbero rafforzarne la complementarietà.
L’obiettivo generale del Fondo è di contribuire alla gestione efficace dei flussi migratori e all’attuazione, al rafforzamento e allo sviluppo della politica comune di immigrazione e asilo nel pieno rispetto dei diritti e dei principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Nell’ambito di questo obiettivo generale il Fondo contribuisce ad alcuni obiettivi specifici uno dei quali è l’Obiettivo specifico 3 che fa riferimento alla necessità di promuovere strategie di rimpatrio eque ed efficaci negli Stati membri che contribuiscano a contrastare l’immigrazione illegale, con particolare attenzione al carattere durevole del rimpatrio e alla riammissione effettiva nei paesi di origine e di transito. [6]
Gli Stati membri nell’ambito degli obiettivi stabiliti dal Regolamento 516/14 perseguono, attraverso i rispettivi Programmi Nazionali, dati obiettivi tra cui quello di mettere a punto un programma di rimpatrio, comprensivo di una componente sul rimpatrio volontario assistito.
Il quadro normativo nazionale
L’Italia ha recepito la Direttiva Europea sui Rimpatri con decreto legge n. 89/2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 129/2011.[7] Con tale normativa è stato aggiunto al testo del dlgs. 286/98[8] l’art. 14 ter che prevede la attuazione a cura del Ministero dell’Interno, anche in collaborazione con le organizzazioni internazionali o intergovernative esperte nel settore dei rimpatri, con gli enti locali e con associazioni attive nell’assistenza agli immigrati, di programmi di rimpatrio volontario assistito verso il Paese di origine o di provenienza di cittadini di paesi terzi.
Tale dispositivo normativo ha trovato attuazione nel Decreto del Ministro dell’Interno del 27 ottobre 2011 che ha stabilito le linee guida per l’attuazione dei programmi di rimpatrio volontario assistito e le modalità di ammissione degli stranieri a tali programmi. Il suddetto decreto ha fissato altresì i criteri per l’individuazione delle organizzazioni, degli enti e delle associazioni che collaborano nell’attuazione dei programmi stessi nonchè le specifiche attività di verifica che la Questura competente deve espletare in ordine a ciascuno straniero, comunicandone gli esiti alla Prefettura.
Con lo scopo di incentivare il sistema dei rimpatri volontari assistiti, rendendo operative le citate linee guida, è stato elaborato un sistema informatico integrato di gestione dei rimpatri volontari assistiti volto a strutturare un agevole e corretto dialogo inter-istituzionale per via telematica.
Attraverso il suddetto sistema si è attuata la decentralizzazione delle fasi procedurali ed il coinvolgimento di Prefetture e Questure nella gestione ordinaria delle richieste di adesione ai programmi di rimpatrio volontario assistito. A livello centrale viene riservata al Dipartimento per le Libertà Civili del Ministero dell’Interno la pianificazione delle attività per la attuazione dei programmi nonchè un ruolo di coordinamento, supervisione e monitoraggio dell’intera procedura di attuazione degli stessi. [9]
L’esperienza italiana:
1. Il Fondo Europeo per i Rimpatri 2008/2013
Nel sopradescritto quadro di riferimento, in Italia, con il programma pluriennale 2008-2013, è stato posto fra i principali obiettivi del Fondo Europeo per i Rimpatri quello di fornire un’attuazione il più possibile concreta ai programmi di Rimpatrio Volontario Assistito (RVA), in particolare quelli miranti ad un vero e proprio ri-accompagnamento dei soggetti interessati in ogni fase relativa al rimpatrio, dalla preparazione pre-partenza, al viaggio vero e proprio ed al successivo ritorno nel Paese di origine.
Con il Fondo Europeo per i Rimpatri 2008-2013 sono stati finanziati, in Italia, circa 60 progetti relativi a interventi di rimpatrio volontario assistito, iniziative di comunicazione e sensibilizzazione sul rimpatrio volontario assistito ed anche operazioni di rimpatrio forzato e corsi di formazione per il personale di scorta.
Il supporto alla reintegrazione del cittadino straniero rimpatriato ha compreso l’erogazione di sussidi di prima sistemazione da un minimo di euro 200 a un massimo di euro 400 e di contributi alla reintegrazione, per singolo capofamiglia, compresi tra i 1.000 euro e i 3.000 euro in acquisizione di beni e servizi per la realizzazione di piani di reintegrazione individuali mirati all’inserimento economico e sociale nel Paese di origine.
Il numero complessivo dei rimpatri effettuati dall’Italia nell’intero periodo di vigenza del programma SOLID, i cui progetti si sono conclusi nel giugno del 2015, ammonta a 3.947. Le principali nazionalità di rimpatrio sono state Ecuador, Perù, Tunisia, Marocco, Brasile, Bangladesh, Nigeria e Ghana.
2. Il Fondo Asilo Migrazione Integrazione 2014/2020 e l’Obiettivo Specifico 3 Rimpatri
Il Programma Nazionale FAMI 2014/2020 è stato approvato dalla Commissione Europea con Decisione C(2015) 5343 del 03/08/2015.
Tale Programma individua i fabbisogni di medio termine più avvertiti nel settore dell’asilo, dell’integrazione e dei rimpatri, declinando per ciascuna aerea gli obiettivi di carattere prioritario ed i risultati funzionali al loro conseguimento. La programmazione a carattere pluriennale consente di adattarsi alle nuove sfide rilevate nel corso dell’attuazione.
A seguito della approvazione del Programma Nazionale l’Autorità Responsabile ha avviato la pianificazione strategica e operativa degli interventi relativi al rimpatrio volontario assistito previsti nell’ambito del Programma Nazionale e le attività propedeutiche alla selezione delle relative proposte progettuali.
La strategia nazionale italiana è orientata alla prosecuzione delle misure di rimpatrio volontario assistito con reintegrazione. Per rendere più agevoli, efficaci ed uniformi le procedure su tutto il territorio nazionale si è considerato necessario potenziare la governance nazionale e realizzare attività di informazione e sensibilizzazione. Tra le azioni previste al riguardo vi è la istituzione di un Tavolo istituzionale sul rimpatrio volontario assistito, la creazione di una rete istituzionale sul rimpatrio volontario assistito con la realizzazione di sessione informative e formative, la realizzazione di una campagna istituzionale di informazione.
Attualmente sono attivi ed operanti 5 progetti finanziati a valere sul FAMI nell’ambito dell’Obiettivo Rimpatri. Tali progetti hanno il compito di realizzare, entro il 31 marzo 2018, interventi di rimpatrio volontario assistito e reintegrazione a favore di cittadini di paesi terzi, vulnerabili e non, ammissibili per il rimpatrio volontario assistito secondo quanto previsto dall’art. 11 del Regolamento (UE) n. 516/2014, comprensivi di misure di reintegrazione per favorire il processo di reinserimento dei rimpatriati nei rispettivi Paesi di origine.
Le attività generali previste nell’ambito di ciascun progetto sono le seguenti: a) individuazione dei potenziali destinatari ammissibili al programma di rimpatrio volontario assistito e di reintegrazione, in conformità al quadro regolamentare FAMI; b) accompagnamento alla partenza dei destinatari ammissibili alla misura attraverso counseling da parte di personale specializzato, servizi di informazione e mediazione culturale; c) definizione del piano individuale di reintegrazione per ciascun soggetto/famiglia rimpatriata. Il piano viene sviluppato secondo un approccio personalizzato, che tenga conto delle caratteristiche e delle esigenze del soggetto/famiglia rimpatriata e che arrivi a definire un progetto individuale di reintegrazione e la specifica assistenza necessaria alla sua realizzazione. L’importo del sussidio di reintegrazione, in beni e servizi, funzionale alla realizzazione del piano, è compreso tra 1.500,00 e 2.000,00[10] euro per ciascun soggetto singolo o capofamiglia[11]; d) assistenza alla fase di pre-partenza; e) organizzazione e assistenza al viaggio di ritorno; f) erogazione a tutti i destinatari di un contributo pre-partenza di prima sistemazione pari a 400,00 euro al momento della partenza; g) attuazione del piano di reintegrazione e specifica assistenza in loco definita nel piano individuale di reintegrazione; h) monitoraggio ex post della reintegrazione al fine di valutare l’esito del percorso.
Conclusioni
La attuazione del sistema dei rimpatri volontari assistiti costituisce un momento centrale e un punto nodale della strategia europea e nazionale in materia di immigrazione e si pone come strumento di ineludibile importanza per consentire rimpatri con reintegrazione nel tessuto economico sociale dei Paesi di origine.
Il rimpatrio volontario assistito è parte essenziale nel rendere effettiva la gestione della migrazione. La previsione di una assistenza alla reintegrazione ai migranti nei paesi di origine è un elemento importante per assicurare sostenibilità ai rimpatri. Per aumentare la effettività dei rimpatri e rendere gli sforzi più efficienti occorrerebbe peraltro supportare le azioni correlate al rimpatrio con politiche proattive verso i Paesi di origine in maniera tale da rendere le comunità di origine pienamente capaci di riassorbire i rimpatriati nel proprio tessuto socio economico.
Dott.ssa Maria Vittoria Pontieri, Viceprefetto.
[1] A partire dagli anni ’90 l’Italia è divenuta la principale porta di accesso all’Europa per i flussi migratori. Nel tempo l’Italia ha affrontato gli eventi straordinari dell’Emergenza Nord-Africa, della Primavera Araba ed oggi gli sbarchi di migranti provenienti dall’Africa.
[2] Atti collegati alla Decisione 575/07/CE sono la Decisione 2008/458/CE della Commissione del 5 marzo 2008 e la Decisione 2007/837/CE della Commissione recanti modalità di applicazione della Decisione 575/07/CE.
[3] Gli Stati Membri definiscono inoltre i programmi annuali che attuano il programma pluriennale.
[4] Direttiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.
[5] Regolamento UE n. 516/14 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014 che istituisce il Fondo Asilo, Migrazione e integrazione.
[6] L’art. 11 e l’art.12 del Regolamento sono dedicati al rimpatrio ed indicano le misure di accompagnamento delle procedure di rimpatrio, le categorie di cittadini di paesi terzi ammissibili alla misura e le azioni che vengono sostenute dal Fondo nell’ambito dell’Obiettivo Rimpatri.
[7] D.L. 89 del 23/6/11 “Disposizioni urgenti per il completamento dell’attuazione della direttiva 2004/115/CE” e Legge 129 del 2 agosto 2011 “Conversione in legge con modificazioni del decreto legge 23/6/11 n. 89”.
[8] Decreto Legislativo 25 luglio 1998 n.286 Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.
[9] Il cittadino straniero presenta alla Prefettura della Provincia nella quale si trova, istanza di accesso al programma di rimpatrio volontario assistito, corredata dalla documentazione e dalle informazioni di cui è in possesso. La Prefettura informa dell’istanza la Questura competente che verifica che non ricorrano i casi di esclusione dal programma di rimpatrio di cui all’art. 14 ter comma 5 del dlgs. 286/98 e che lo straniero sia in possesso di un valido documento di riconoscimento, e in mancanza, che ne sia stata accertata la identità. In caso di esito favorevole degli accertamenti, la Prefettura ammette l’interessato al programma di rimpatrio volontario assistito e comunica, senza ritardo, tale ammissione alla Questura competente ed al soggetto incaricato dell’attuazione del programma. In caso di mancata ammissione al programma la Prefettura ne da tempestiva comunicazione alla Questura competente ed al medesimo soggetto incaricato dell’attuazione. Il soggetto incaricato dell’attuazione del programma comunica alla Prefettura l’avvenuto rimpatrio nonché l’eventuale presentazione dell’istanza di rinuncia. Le persone che beneficiano dei programmi di RVA rinunciano al loro permesso di soggiorno che devono restituire al momento della partenza dall’Italia. Alla base del ritorno vi è sempre la volontarietà, conseguentemente la rinuncia alla richiesta di rimpatrio volontario assistito è legittima.
[10] Tali importi sono conformi a quanto previsto a livello europeo dai “Common Standards on Assisted Voluntary Return” doc. 8829/16 MIGR 90 COMIX 357 allegati alle Conclusioni del Consiglio sul rimpatrio e la riammissione di cittadini di paesi terzi irregolarmente soggiornanti (doc. 10020/16 del 9/9/16).
[11] Per eventuali familiari a carico rimpatriati viene riconosciuto un sussidio di reintegrazione pari ad almeno il 50% del sussidio di reintegrazione per familiare maggiorenne a carico ed il 30% del sussidio di reintegrazione per ogni minore a carico.
