L’EUROPA IN CRISI DI IDENTITÀ POLITICO-ISTITUZIONALE E GLI EQUIVOCI DEL DOPO BREXIT: COME USCIRNE?
Autore: Prof. Claudio De Rose, Direttore responsabile e coordinatore scientifico
1.- I tratti essenziali della crisi politico-istituzionale.
A voler definire la situazione di difficoltà e disagio di cui soffre oggi l’Europa unita si potrebbe dire che essa sta attraversando un periodo di crisi della sua identità politico-istituzionale, cioè del suo porsi come una realtà sovranazionale finalizzata ad interessi comuni, basata su un’equilibrata distribuzione della sovranità tra essa e gli Stati membri nonchè su assetti istituzionali condivisi.
Non è questa, infatti, l’immagine che l’Unione ha dato di sè a fronte di emergenze impreviste anche se non del tutto imprevedibili, quali la crisi economico-finanziaria a livello globale e i flussi migratori di profughi da guerre, persecuzioni o stato di indigenza.
Ciò che soprattutto preoccupa è che l’Unione non è riuscita, almeno sinora, a trovare per dette emergenze soluzioni idonee, politiche o tecniche, di principio o anche solo contingenti, all’interno del suo tessuto politico-istituzionale sedimentato e consolidato nel corso degli anni, rispettandone gli equilibri e i consueti canali di coinvolgimento degli Stati membri.
Tutto questo in passato era riuscito all’Europa, dapprima comunitaria e poi unitaria, il che le aveva consentito di superare momenti di crisi anche gravi o momenti in cui bisognava adottare decisioni fondamentali per il futuro del processo di integrazione e/o del cammino unitario.
In tali occasioni gli equilibri del tessuto politico istituzionale unitario hanno consentito la verifica attenta dell’accettabilità dei nuovi input politici, sia che si trattasse di idee o iniziative da tradurre in norme da applicarsi dagli Stati membri, o si trattasse, invece, di aderire a un trattato internazionale o di partecipare ai negoziati per lo stesso.
E, a loro volta, gli Stati membri, in quelle occasioni come in altre, hanno sempre condiviso gli equilibri tra le due componenti dell’identità europea, quella politica e quella istituzionale, ed al loro interno, salvo qualche eccezione, detti equilibri venivano ritenuti fondamentali per il percorso unitario.
Negli ultimi tempi, invece, l’identità politico-istituzionale dell’Europa unita e i relativi equilibri sono stati messi a dura prova, come si è accennato, e non solo dalla crisi economico-finanziaria a livello globale e dai flussi migratori incontrollati, ma anche da un crescente e diffuso populismo e da forti accentuazioni dei nazionalismi, due fenomeni che, molto probabilmente, hanno origini e scaturigini anche al di fuori delle problematiche europeistiche, ma che certamente l’attuale conduzione degli affari europei sta favorendo.
Fin troppo ovvio è l’aumento del tasso di euroscetticismo, ma sarebbe erroneo collocare questo fenomeno a monte delle difficoltà ed incertezze politico-istituzionali in cui versa l’Europa, trattandosi pur sempre di una conseguenza di dette difficoltà ed incertezze piuttosto che di una causa delle stesse.
Quanto al Brexit, è ben vero che esso si è verificato proprio in un momento in cui l’Unione è in piena crisi per le ragioni esposte in precedenza nè v’è dubbio che il dopo-Brexit presenti una situazione di diffusa equivocità, che sta creando all’Unione problemi politici ed anche problemi istituzionali (per i quali si rinvia al successivo paragrafo 6), anche se, come si vedrà, non tutti sono negativi agli effetti del rilancio dell’Europa.
In ogni caso, non sembra che le problematiche connesse al Brexit siano state una conseguenza della crisi politico-istituzionale dell’Unione. In realtà, i votanti del referendum britannico sono stati mossi da motivazioni pro o contro la permanenza in Europa quasi interamente rapportate alla valutazione della convenienza a rimanere vincolati alle regole europee rispetto alle potenzialità di sviluppo e di crescita offerte dal propria sistema nazionale e dalla posizione del Regno Unito nel contesto internazionale.
Alla maggioranza dei votanti l’Europa è apparsa troppo angusta per dette potenzialità ed è inutile qui discorrere dell’esiguità della maggioranza e dell’effettività dei vantaggi sperati dai sostenitori del “si” e delle doglianze dei “no”.
Sembra meritare invece attenzione un quesito che si potrebbe porre su un un piano più generale se sia giusto e compatibile con i fondamentali dell’Europa unita che una consistente minoranza di cittadini europei abbia perso tale cittadinanza per volontà non propria ma altrui: anche per questo aspetto si rinvia al successivo paragrafo 6.
2.- Analisi degli accadimenti emergenziali e delle soluzioni contingenti.
Procedendo ad un’analisi degli accadimenti di cui si è detto in termini più propriamente giuridici, si deve rilevare che, tanto con riferimento alla crisi economico-finanziaria quanto con riferimento alla fenomenica migratoria, lo scollamento tra la componente politica dell’identità unitaria e quella istituzionale si è ripercosso soprattutto su quest’ultima, nel senso che la ricerca di soluzioni di carattere contingente è avvenuta quasi del tutto al di fuori degli assetti istituzionali e delle connesse garanzie, poste a tutela degli Stati membri e dei loro cittadini.
Nel caso della crisi economico-finanziaria, l’aspetto più evidente del prevalere di un certo tipo di soluzioni, verso cui si sono orientati i responsabili delle istituzioni europee non andando troppo per il sottile nei confronti degli assetti pattizi delle istituzioni medesime, è stato quello dell’adozione di strumenti non previsti nei Trattati.
Si pensi alla “troika” preposta alla gestione dei problemi finanziari insorti in taluni Stati membri, caratterizzata non solo da una enfatizzazione del ruolo della BCE ma addirittura dall’immissione nel contesto istituzionale europeo di un’entità estranea, quale il Fondo Monetario Internazionale.
E si pensi, altresì, all’immanenza di un bipolarismo interstatuale tra Germania e Francia nella conduzione politica della crisi e nell’indicazione delle relative linee guida, ad esempio quella dell’austerity ad oltranza, con intestazione delle stesse all’Unione: un bipolarismo non previsto dai Trattati e che gli altri Stati membri, soprattutto quelli più coinvolti dalla crisi, come la Grecia e l’Italia, hanno cercato il più possibile di contrastare ma con scarso successo, finendo poi per assoggettarsi al nuovo modus agendi di un’Unione a conduzione diretta di entità non rientranti nel suo quadro istituzionale.
A sua volta, l’immigrazione selvaggia ha prodotto una frettolosa corsa per pervenire ad una disciplina unitaria in tempi brevi, coinvolgendo in decisioni anomale anche gli Stati Membri, come è accaduto per i fondi da versare alla Turchia, che è ancora un Paese terzo, in cambio del suo impegno di arginare o quanto meno filtrare l’immigrazione da oriente.
Abbastanza coerenti con i Trattati e con le determinazioni istituzionali in tema di politica estera e di sicurezza comune appaiono, invece, le soluzioni concernenti il controllo dei flussi migratori a largo delle coste e alle frontiere esterne dell’Unione.
Meno coerenti e meno istituzionalmente compatibili risultano, per converso, altre misure, quale, ad esempio, la distribuzione degli immigrati per quote tra gli Stati membri, tanto più perché non accompagnate da una strumentazione istituzionale idonea a renderle cogenti e a far discendere conseguenze negative dagli inadempimenti degli Stati stessi, che infatti si sono quasi tutti “ammutinati”, con ulteriore perdita di credibilità e di prestigio dell’Unione.
3.- Come uscire dalla crisi:
3.1.-L’inadeguatezza delle opzioni a base esclusivamente politica.
A questo punto si pone la questione se e come sia possibile all’Europa unita superare la descritta crisi di identità politico-istituzionale. E’ comune e prevalente opinione che il rilancio dell’Europa non possa che basarsi su scelte politiche e politici debbano essere anche gli strumenti da utilizzare a detto scopo. E non v’è dubbio che eventi recenti - come il vertice di Bratislava del 16 settembre 2016, o come l’incontro di Ventotene in cui è stato invocato un ritorno alle origini ideologiche dell’Europa, o il messaggio revisionistico dei “quattro di Visegrad”, un gruppo di Paesi dell’Europa dell’Est - sembrano confermare la necessità di una sorta di costituente con contenuti prevalentemente politici.
Una costituente politica che però appare di assai difficile realizzazione, alla luce delle esitazioni e dei timori nei riguardi delle pulsioni populistiche e nazionalistiche, che si ritiene possano prendere il sopravvento in occasione dei prossimi risultati elettorali in Germania e in Francia e persino in occasione del voto referendario italiano.
Il rilancio su basi politiche appare intralciato anche dalla necessità di fronteggiare i crescenti risvolti delle emergenze, ad esempio le difficoltà in cui versa il sistema bancario e la problematicità dei rapporti con gli USA. Rapporti, che, per quel che concerne il TTP (Transaatlantic Trade and Investment Partnership),vanno a rilento e non trovano unanimità di consensi e, per quanto attiene le pretese nei riguardi delle multinazionali, stanno assumendo le caratteristiche di una faida: l’Unione vuole che Apple paghi miliardi di tasse e gli USA intendono perseguire talune case automobilistiche europee perché le loro vetture inquinano.
3.2.- La validità dell’opzione giuridico-istituzionale.
In realtà, non sembra che l’opzione politica sia di per se stessa sufficiente allo scopo, né sembra che essa possa prescindere da una rilettura istituzionale, implicante anche una rivalutazione del ruolo determinante che ha avuto il diritto nella costruzione dell’Europa. Due esigenze soprattutto si impongano, agli effetti di tale rilettura.
La prima è quella di cercare il più possibile di gestire l’immediato e l’urgente non attraverso meccanismi emergenziali privi di riscontro nei Trattati bensì sforzandosi di avvalersi , sia per i momenti decisionali che per quelli attuativi, dei canali istituzionali previsti dai Trattati stessi: un buon esempio in tal senso è la decisione di Junker, Presidente della Commissione europea di proporre di seguire i percorsi normali per la sua interessantissima proposta di finanziamenti europei destinati agli Stati membri e per avviare un discorso con i Governi africani da cui si muove l’immigrazione.
La seconda esigenza è di più ampio respiro ma ugualmente urgente e consiste nella verifica degli aspetti istituzionali dei Trattati ai quali porre mano per adeguarli ai mutamenti della realtà messi in evidenza dalla crisi politico istituzionale, ma senza mutuare suggestioni dalle soluzioni emergenziali sin qui praticate, qualora le stesse risultino al di fuori dello spirito e dei principi fondanti dell’Unione.
Si prenda ad esempio il bipolarismo egemone Germania-Francia e se ne considerino le motivazioni, che in parte si basano sull’emergenza ed in parte traggono fondamento dalla difficoltà di far funzionare in tempi brevi i meccanismi normali, in parte ancora riposano sul prestigio di taluni Stati e dei loro leader.
Di tutto questo non v’è alcuna traccia nei Trattati, nei quali è prevista una sorta di Europa a due o più velocità attraverso il meccanismo delle cooperazioni rafforzate, di cui all’art.20 del TUE e agli articoli da 326 a 334 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), ma che sono tutt’altra cosa rispetto ad una presa di potere di fatto e a carattere egemone, per gestire situazioni di crisi o emergenze.
Le cooperazioni rafforzate sono state previste per consentire a un gruppo di Stati membri di porre in essere insieme pratiche e meccanismi utili al conseguimento degli obiettivi dell’Unione, a proteggere i suoi interessi e a rafforzare il processo d’integrazione o in anticipo rispetto al maturarsi di analogo convincimento da parte degli altri Stati membri ovvero con modi più immediati e concreti di quelli previsti dalle norme generali. Le cooperazioni rafforzate devono essere valutate dalla Commissione e autorizzate dal Consiglio, oltre che essere aperte all’adesione degli altri Stati membri in qualsiasi momento.
Come si vede, le cooperazioni rafforzate non possono essere prese a modello per le soluzioni di emergenza o per legittimare le prese di potere egemoni.
Ed allora, delle due l’una: o si continua a ritenere non necessario prevedere nei Trattati il verificarsi di situazioni di emergenza, ovvero, più realisticamente, le si prevede insieme con i meccanismi per fronteggiarle, nelle forme che saranno ritenute più idonee, ma qualunque sia la forma consentita, occorre stabilire che i meccanismi stessi devono essere di competenza della Commissione (escludendo quindi il sopravvento di poli egemoni) ed autorizzati preventivamente o nel più stretto tempo possibile dal Consiglio e ratificati dal Parlamento.
Non solo, ma occorre prevedere anche che gli interventi di emergenza siano limitati nei tempi e nei contenuti e soggetti al controllo contestuale del Consiglio e a quello ex post da parte del Parlamento, oltre che, a tempo debito, da parte della Corte dei conti europea.
Inoltre, occorrerebbe consentire agli Stati membri, che abbiano subito illegittime esclusioni dalle procedure di emergenza o ne siano stati danneggiati, di far ricorso alla Corte di Giustizia.
Andrebbe inoltre previsto come prioritario il rispetto, nelle misure di emergenza, dei diritti umani e delle libertà fondamentali sanciti dalla Convenzione europea del 1950 e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 2007: si tratta di aspetti irrinunciabili, su cui si è forgiata l’idea stessa di Europa e non c’è urgenza, emergenza o stato di crisi che possa vietarne,impedirne o anche solo ostacolarne l’applicazione.
L’ideale sarebbe che detti diritti e dette libertà potessero formare oggetto di dirette rivendicazioni di principio da parte dei singoli, individui e gruppi, davanti agli organi di giustizia nazionale e/o dell’Unione. Il che non è oggi possibile ma occorrerebbe fare in modo che lo diventi, mentre, per quanto riguarda la Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo, essa può essere adita direttamente dai singoli, ma non per mere rivendicazioni di principio bensì solo con riferimento ad una lesione della propria personale sfera giuridica e sempre che siano esauriti i mezzi di ricorso interni.
4.- Altri aspetti su cui intervenire: coordinamento delle politiche economiche e tributarie e raccordi con la politica monetaria.
Altri aspetti istituzionali meritevoli di disciplina ex novo o di revisione di quella esistente sono il coordinamento delle politiche economiche e tributarie degli Stati membri nonchè il raccordo tra detto coordinamento e le funzioni della BCE.
Per il primo aspetto, va dato atto al Governo italiano di avere, anche di recente, insistito sul punto del coordinamento delle politiche economiche, per il quale è stato proposto un apposito commissario. La proposta appare di estremo rilievo perché il coordinamento in quella materia potrebbe significare un radicale mutamento di rotta dell’intero contesto unitario, con armonizzazione delle potenzialità di export, razionalizzazione delle forniture energetiche e del mercato del lavoro anche con riferimento ai migranti, armonizzazione dei salari e della sicurezza sociale dei lavoratori, ecc.
Non diversamente deve dirsi per il coordinamento delle politiche fiscali, da pensarsi e realizzarsi con intenzione ferma e costante: un appuntamento sempre rinviato da anni ma che ormai va affrontato, gradualmente e per categorie di imposte, se proprio si vuole.
Quello che è certo che non possono più persistere situazioni anomale quali la tassazione al ribasso di alcuni Stati membri, che li sta trasformando in veri e propri paradisi fiscali per le multinazionali. E non è vero che questo favorisce una sana concorrenza, tanto è vero che se uno Stato tenta di introdurre agevolazioni fiscali in alcuni suoi territori o settori di attività arriva puntuale la procedura di infrazione da parte dell’Unione, per violazione delle norme del Trattato sugli aiuti di Stato e quindi per potenziale lesione della concorrenza.
Stesso discorso può farsi per la contribuzione previdenziale per i lavoratori, che registra forti differenze tra Stato e Stato, con conseguenze facilmente immaginabili mettendosi dal punto di vista delle imprese aventi dimensioni ultranazionali e quindi un’ampia possibilità di scelta su dove, come e per quanto tempo collocare la produzione o, a seconda dei casi, il domicilio legale e quello fiscale.
Per anni si è ritenuto che le differenze tra Stato e Stato nei due sistemi di imposizione, fiscale e contributiva, fossero utili allo sviluppo e alla crescita dell’Unione e dei suoi Stati membri. La crisi economico-finanziaria globale ha messo in dubbio la validità di queste divaricazioni e sarà bene allora prenderne atto e organizzarsi di conseguenza, tenendo conto anche dell’allargamento dell’Unione, che ha vanificato il sistema basato sul criterio “vinca il migliore”: un criterio che forse andrebbe oggi rivisto in radice, se veramente si vuole rilanciare l’Europa.
Occorre una visione unitaria e complessiva dei due campi di imposizione, nella sede istituzionale idonea, mirando a riconsentire a tutti gli Stati membri nuove condizioni di partenza che, pur scontando le differenze strutturali, offrano uguali minimi e massimi di potenzialità di ripresa, sui quali i singoli Stati, anzi i loro Governi, dovranno cimentarsi rispondendo degli esiti ai loro cittadini e alle loro imprese.
Importantissimo sarebbe anche che il coordinamento fiscale e contributivo si potesse avvalere di procedure di confronto con la BCE, che governa la politica monetaria della UE e analizza cause ed effetti dei fenomeni inflazionistici e deflazionistici. Bisogna dire che la BCE ha avuto una presenza attiva e rilevante nelle iniziative e nelle misure anticrisi e di salvataggio degli Stati membri in difficoltà, anche se con una discutibile attrazione istituzionale di un corpo estraneo quale il Fondo Monetario Internazionale, ottima fonte-guida in materia ma da consultare, non già da coinvolgere direttamente nella governance degli affari europei.
Peraltro, il qui auspicato confronto con la BCE potrebbe trovare ostacoli nella stessa BCE, gelosissima della sua autonomia e della riservatezza delle sue fonti di informazioni oltre che dei suoi spazi di manovra sui tassi di cambio, secondo la plurisecolare tradizione delle Banche centrali: se così fosse, bisognerebbe convincere la BCE a cambiare registro e d’altronde, non si vede perché non si possano cambiare le regole del suo funzionamento, se lo esige la sopravvivenza stessa dell’Europa.
Ma il confronto potrebbe essere avversato anche dagli Stati membri e dalle lobby bancarie al loro interno, che non gradiscono i controlli della BCE e potrebbero perciò non gradire che essa assuma un ruolo consultivo rilevante nelle scelte di politica economica e sulle possibili conseguenze delle scelte stesse in termini di investimenti, di formazione e impiego del risparmio, di sostegni alle imprese,ecc.
5.- Un’altra misura urgente: l’attualizzazione del Procuratore europeo.
Di particolare rilievo è anche la mancata “implementazione” della figura del Procuratore europeo, prevista dall’art.86 del TUE “per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea”. Tra detti reati vanno annoverati, oltre alle frodi relative alle entrate, soprattutto all’IVA, e alla gestione dei fondi strutturali e dei contributi europei in agricoltura, anche il riciclaggio del denaro sporco con le sue implicazioni relative alla lotta alla criminalità organizzata ed ai traffici illeciti (armi,droga, organi umani,prostituzione di donne e minori) nonché il terrorismo, con riferimento alle sue occulte fonti e modalità di finanziamento.
Una competenza, quella del Procuratore europeo, da esercitarsi avvalendosi di altri organismi europei, quali Europol (organismo di coordinamento in tali materie delle polizie degli Stati membri) e Olaf (organismo per la lotta antifrode) e attraverso il coordinamento e la cooperazione con le autorità giudiziarie dei Paesi membri. Per questi ultimi due aspetti già opera, su un piano più generale, Eurojust ai sensi dell’art.85 dello stesso TUE, il che spiega perché l’art.86 citato prevede che la Procura europea viene istituita “a partire da Eurojust”.
E spiega anche come la regolamentazione del Procuratore europeo e di Eurojust proceda di pari passo negli ultimi tempi, anche se fra non poche incertezze, come messo in evidenza dalla documentazione in materia, pubblicata in taluni numeri precedenti di Foroeuropa ed in questo stesso numero.
Si tratta indubbiamente di un’importante innovazione, che deve armonizzarsi con la c.d. sovranità penale degli Stati membri e non può prescindere da una progressiva armonizzazione delle normative penali nazionali e delle relative procedure, obiettivi non facili ed oggetto di opinioni contrastanti: di qui la lentezza dell’avvio della nuova figura, il che costituisce una nota fortemente negativa, a cui porre riparo al più presto, per ristabilire anche per questo versante l’identità istituzionale e politica dell’Unione.
Ciò non solo nel senso che la sinora mancata sua realizzazione è certamente un segnale di indebolimento della determinazione delle istituzioni europee a conseguire i propri obiettivi ma anche nel senso che l’affievolimento della volontà istituzionale europea in questo settore ha certamente favorito, sia pure involontariamente e indirettamente, il crearsi di spazi di immunità di fatto, sia per la criminalità organizzata sia per chi finanzia, nell’ombra, il terrorismo.
E’ da auspicare, quindi, un pronto e immediato recupero di credibilità dell’Unione in questo ambito, estremamente delicato e significativo: sarebbe importante che al più presto la Commissione, il Consiglio e il Parlamento facessero ufficialmente conoscere la propria posizione al riguardo.
6.- L’equivoca situazione del dopo-Brexit e le possibili via d’uscita.
Si è già detto, al paragrafo 1, che il Brexit, per essere un fenomeno strettamente britannico cioè legato alle condizioni interne di quello Stato, non può essere annoverato tra i sintomi della crisi di identità politico-istituzionale dell’Europa e neppure può essere considerato una sua conseguenza.
E per queste sue caratteristiche del tutto peculiari, che stanno venendo in evidenza anche nel dopo Brexit, per le esultanze o, al contrario, i pentimenti che lo caratterizzano e l’equivocità complessiva degli atteggiamenti, anche ufficiali, che ne sono derivati (ad esempio, non è chiaro se e quando sarà inviata la notifica della decisione di recedere), sembra scongiurato, almeno per il momento, il c.d. “effetto domino”, cioè il rischio che anche altri Stati membri seguano l’esempio del Regno Unito abbandonando l’Unione.
Anzi v’è chi, come i citati “Quattro Stati di Visegrad” (cioè Polonia, Repubblica Ceka, Slovacchia e Ungheria), dal Brexit trae spunto per ritenere che l’Europa, liberatasi dai condizionamenti britannici, possa trovare nuova energia per rilanciarsi, a condizione che appresti un processo di revisione istituzionale ad ampio raggio, ad esempio riducendo il ruolo della Commissione a mero esecutore delle decisioni dei governi attraverso il Consiglio e attribuendo maggiore potere al Consiglio europeo ed al Parlamento. Una proposta condivisibile in linea astratta, ma tutta da verificare sul piano della concreta realizzabilità.
Tornando al dopo Brexit, l’equivocità della situazione può riassumersi nella sensazione che il Regno Unito cerchi di restare con un piede in due staffe, nel senso che sembra volersi avvalere della norma dell’art.50 TUE, secondo cui spetta ad esso notificare l’”intenzione” di lasciare l’Unione, ma sembra anche, come sopra accennato, voler attendere il più possibile per l’esercizio di tale potestà, sì da rimanere nel frattempo membro dell’Unione stessa a tutti gli effetti. E l’impressione è che si comporta come se fosse convinto che tale permanenza valga solo per i vantaggi di cui può continuare ad avvalersi e non anche per i connessi svantaggi.
Tanto è vero che mentre i suoi organi responsabili lasciano intendere alle istituzioni europee di volersi avvalere della potestà della notifica e del conseguente biennio relativo, per altro verso, invece, sul fronte interno sono stati adottati provvedimenti in materia di tasse, di controlli alle frontiere e di condizioni di favore per le imprese non propriamente in linea con le norme europee.
Per la verità, l’equivocità della situazione trae origine dalla formulazione dell’art.50 TUE, che, come si è visto, regola il recesso dello Stato membro. Il contesto dell’articolo è chiaramente pervaso, infatti, da una logica di conservazione di buoni rapporti tra l’Unione e lo Stato recedente: in tal senso parla chiaramente l’aver previsto la necessità della notifica della decisione di recedere senza però fissare alcun termine ultimativo per presentare la stessa e questo è l’aspetto più grave e delicato. E a facilitare i rapporti sono chiaramente intesi anche: la concessione di un biennio dalla notifica, la validità dei Trattati per il biennio medesimo e, ancor più manifestamente, la previsione di un accordo di convivenza futura tra l’Unione e lo Stato che ne è uscito.
Vero è che tale accordo, in virtù del richiamo procedurale all’art.218, viene stipulato con le procedure e le sembianze di un accordo di diritto internazionale, ma il contesto è palesemente ispirato al diritto comunitario, peraltro senza un minimo accenno ai comportamenti che ci si attende, in attesa della notifica e nel corso del biennio successivo ad essa, dalla Stato recedente e meno che meno un accenno a possibili misure sanzionatorie nei riguardi dello Stato stesso, per comportamenti manifestamente dilatori.
Non c’è quindi da meravigliarsi che, a fronte di una normativa così labile, gli inglesi abbiano scelto la via per essi più conveniente, rendendo di fatto immediata la non osservanza delle norme europee se e in quanto più vantaggiosa e mostrando di restare ossequienti alle norme stesse per gli aspetti con ricadute per essi favorevoli.
A fronte di tutto questo, la reazione dei governi e dei leaders degli altri Stati membri, soprattutto di quelli del bipolarismo egemone, non è netta ed anche piuttosto incerta sul da farsi.
Occorrerebbe, invece, confrontarsi senza ulteriori indugi con la controparte britannica contestandole alcuni aspetti politico-istituzionali che, sebbene ricadenti nel limbo dell’art.50 TUE, rendono problematico il protrarsi, in attesa della per ora fantomatica notifica e dell’altrettanto fantomatico biennio successivo, delle posizioni del Regno Unito quale Stato membro, un protrarsi che, soprattutto in tempi così pervasi dalle situazioni di crisi e dai problemi fin qui messi in evidenza, stride con la realtà in cui versano gli Stati membri rimasti fedeli all’Unione e i loro cittadini.
Si richiamano qui di seguito taluni di detti aspetti critici.
- È alquanto arduo sostenere che permanga fino alla notifica e nel biennio successivo la legittimazione dei membri inglesi del Consiglio europeo e del Consiglio a partecipare con diritto di voto alle sedute dei due consessi e quindi alle loro decisioni. E’ vero che il paragrafo 4 dell’art.50 limita tale difetto di legittimazione alle sole delibere e decisioni che riguardino direttamente lo Stato recedente. Ma è una norma che va certamente rivista perché consente ad uno Stato che non ha più interesse a rimanere nell’Unione di condizionare con il proprio voto il futuro dell’Unione stessa e degli altri Stati membri. Ed inoltre non può escludersi che uno Stato membro o un suo cittadino abbiano interesse a contestare la validità di una deliberazione o decisione adottata col voto del membro di uno Stato che ha notoriamente deciso di recedere dall’Unione. Pertanto, andrebbe fatto presente alla controparte inglese l’opportunità di non presentarsi più alle sedute dei due organismi e, del resto, un segnale in tal senso il Regno Unito lo ha già dato non partecipando al citato recente vertice di Bratislava.
- Ed anzi, a ben vedere, in base al principio di effettività, che vige nel diritto internazionale, già l’assenza a Bratislava potrebbe valere per implicito come notifica della decisione di recedere dall’Unione, il che, naturalmente, dovrebbe essere consensualmente constatato da entrambe le parti, per potere poi procedere ai negoziati relativi all’accordo sui rapporti futuri.
- In pendenza della notifica formale, il permanere della partecipazione del Regno Unito ai programmi europei e ai rispettivi finanziamenti dovrebbe essere da subito condizionato all’impegno inglese di continuare nel biennio a partecipare ai flussi di finanziamento dell’Unione.
- Qui si pone una questione non molto nota, ma che grava sulle finanze degli altri Stati membri, tra cui l’Italia e che viene indicata con l’espressione “UK’s rebate”, letteralmente “correzione britannica”, in forza del quale, per essere il Regno Unito un Paese economicamente virtuoso, i suoi gettiti d’imposta e il suo Pil lo conducono a sopportare un onere di bilancio eccessivo per i finanziamenti dovuti all’Unione rispetto a quanto esso percepisce dall’Unione medesima. Di qui il diritto riconosciuto al Regno Unito medesimo dal Consiglio europeo di Fontainebleau del giugno 1984 (Tacher imperante) di ottenere una correzione del suo dovuto pari al 66% del suo saldo netto di bilancio, con conseguente obbligo per gli altri Stati membri di rimborsare detto importo al Regno Unito a carico dei rispettivi bilanci, con un sistema di quote rapportato al risultato di chiusura dei bilanci medesimi, per cui i Paesi con maggior deficit risultano più penalizzati. Questo scherzetto è costato all’Italia, per il solo settennio 2007-2013, un ammontare di 6,7 miliardi di euro (Relazione annuale della Corte dei Conti italiana, Sezione di controllo per gli Affari comunitari e internazionali, pagine 29 e 30). Ora, il punto è se bisogna continuare a pagare questi quattrini al Regno Unito dal 2016 in poi o se non sia più corretto, anche istituzionalmente, seguire la strada di mettere subito in discussione il permanere del meccanismo, magari rinegoziandolo a condizioni diverse.
- Un altro aspetto molto delicato e che può avere risvolti immediati è il regime dei passaporti e dei periodi di soggiorno consentiti dei cittadini inglesi nei Paesi dell’Unione e, per converso, dei cittadini europei nel Regno Unito.
- Estremamente complessa è un’altra questione – anch’essa da porsi senza indugio, a dispetto delle more della notifica – costituita dalla presenza di cittadini inglesi nel personale di cui si avvale l’Unione. Essi hanno vinto un regolare concorso, ma requisito essenziale per parteciparvi e per continuare nel rapporto in caso di superamento del concorso è il possesso della cittadinanza di uno Stato membro e successivamente anche della cittadinanza europea. Il requisito è ora venuto meno per i dipendenti che sono cittadini inglesi, non per diretta volontà degli interessati (a prescindere da come abbiano votato al referendum) ma per un evento in ordine al quale bisogna stabilire se è giuridicamente rilevante anche sul rapporto di lavoro instauratosi tra gli interessati e l’Unione. La questione non è tale da poter essere messa a tacere, anche perché in talune situazioni vi possono essere contro interessati tra gli altri dipendenti, cittadini di uno Stato dell’Unione, ad esempio in caso di aspettative di avanzamenti in carriera e/o di conferimento di posti di alto livello: perché un cittadino europeo dovrebbe competere alla pari con non europei? Né si può trascurare l’ipotesi che l’eccezione di sopravvenuta incompatibilità con la carica venga sollevata dal destinatario di un atto, a cui il dipendente non più europeo abbia contribuito in modo determinante. Da quanto precede appare evidente la necessità di riscrivere l’art.50 TUE in modo da evitare tutti gli inconvenienti sopra rilevati e soprattutto prevedendo un termine perentorio per la notifica nonchè suoi equivalenti, fermo restando il principio della negoziazione dei rapporti successivi tra l’Unione e lo Stato recedente. Ancora più articolata e complessa è la questione del se e come vadano salvaguardati i cittadini dello Stato recedente che dissentano dalla decisione di recedere e rivendichino la propria cittadinanza europea. La principale difficoltà ad affrontare un problema siffatto risale alla tradizionale concezione che ha il diritto internazionale dell’individuo, visto come oggetto e non come soggetto di diritti. Il diritto europeo ha solo in parte superato questa concezione, soprattutto attraverso il riconoscimento dei già richiamati principi a tutela dei diritti umani e delle libertà individuali, ma si tratta di un armamentario indubbiamente notevole, che però, almeno al momento, non consente di tutelare una rivendicazione, sia pure sacrosanta, quale quella sopra descritta. Sarebbe, però, opportuno pensarci a livello europeo, anche per consentire alla nuova Europa che si vorrebbe costruire un decisivo salto in avanti e per assicurare ai suoi cittadini una convivenza civile che prescinda dai confini nazionali, pur nel rispetto delle diversità originarie.
